严格来说，中国的公共管理学科体系与本世纪基本同步。但中国社会的变化远远大于公共管理理论的进步。世界各国基本上有三种发展模式，一种是直接民主决策，一种是间接民主决策，一种是集中决策。中国不属于其中任何一方。刚刚纪念改革开放四十周年，中国的发展是一个“奇迹”，是相对于人类社会进步的一个美丽的“意外”。中国需要公共管理的理论建设。在最近中国科学院举办的“公共治理与创新论坛”上，我提出了中国公共管理理论研究的五个前沿问题。
第一，整个政府都是“中国人”。经过20年的新公共管理改革，在第二轮现代公共部门改革中，改革的重点已经从结构性分权、机构精简和建立单一职能机构转向整个政府。整个政府的含义包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向合作，以及各部及其机构之间的内部纵向合作。政府有三种不同的概念。“窄政府”是行政体制，“宽政府”包括立法、司法和行政。在中国，是“特别政府”的概念，包括作为核心公共组织的“政党”以及中国的立法、司法和行政之间的关系，这是西方理论的预设所不能涵盖的。中国整体性政府的协调应该有公共管理视角的理论洞察，而不应该被“党建”之类的一般化理论所取代。
二是公共治理的“精准”。从“公共管理”到“公共治理”，再到“精确治理”，是现实需要和未来趋势。“精准”包括部门、政策、政府、市场、社会之间的无缝协作，以及对公共服务需求的准确识别和及时供给。我们常见的问题是，初衷是好的，力度太大，动作不一，效果不好。公司从海外引进人才，人家到公司报到，全家行李都进不了关。原因是他的签证还有5个月就到期了，海关规定有效签证不到6个月行李不能进来。那么，你应该尽快续签你的签证。但是公安出入境规定，签证最后3个月才能续签。这个有才华的人，再怎么有才华，大概也理解不了其中的“玄机”。实现公共治理的“精准化”，需要“大数据”共享技术和人工智能技术与公共管理和公共服务的有力融合和支撑。
第三，社会管理的“参与”。作为批判新公共管理的“果实”，“整体政府”看似有向政府“回归”的味道，但它确实在更高的层面上展现了政府与市场、政府与社会的新型关系。理想的社会管理应该满足三个条件:资源配置的效率；保护民主；节约社会成本。在“举国体制”的效率受到质疑的同时，社会组织、利益相关者和公民对公共管理的实际参与将是一个无法回避的重要问题。雪莱·安斯廷的公民参与阶梯理论描述了“虚假参与”、“表层参与”、“高层表层参与”和“深层参与”的情况。在国内是什么水平？中国公众参与的技术路径在哪里？
第四，政策主体“多元化”。“多元化”有两层含义。一个是对公共政策背后不同利益集团的形成、表达、博弈和妥协机制的理论发现；二是不同主体在不同政策过程中的参与、影响和作用机制的操作设计。如果公共政策不能充分反映实际上不同的利益，如果政策的制定、执行和评估只由一个主体或一个系统内完成，大量“结构不良的政策问题”就会涌入议题，对政策过程中的“问题”和“失败”的敏感性和纠正、修正能力必然会丧失。
第五，研究方法是“实证”。规范研究依然盛行，实证研究方兴未艾。对2001年至2010年发表在四大国际顶级期刊上的1605篇论文的汇总显示，公共管理研究中73%是实证研究，27%是理论研究、定量和定性混合研究等。我特别想提一下实验方法。熟悉自然科学的人都知道，实验是推动科学从经验走向理性和精确的关键。与经济学、政治学和管理学相比，公共管理在研究方法上远远落后。实验是揭示受控、随机和操纵条件下因果关系的核心方法。公共管理可以做实验吗？答案应该是响亮而肯定的。可以说，中国是世界上最大的公共管理“试验田”。中国各级政府部门和相关社会组织每天都在进行大量的管理试点和政策实验。中国有大量的自然实验和准实验。重要的是公共管理研究者如何选择合适的问题，如何控制变量，以及如何选择控制变量的技术。希望学术界同仁共同努力。
来源:公共管理研究
作者:陈光
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