浅析：公益性项目、市场化运作的实践

前言

农发行结合自身业务特点，积极探索、勇于创新，在尊重公益性项目基本规律的前提下，在老旧小区改造、城乡融合发展、水利建设、农村路网建设、改善农村人居环境和生态环境保护等领域先行先试，摸索了一些可操作、可推广的经验做法，概括提炼为以下六种模式。

一、公益性项目、市场化运作在政策性银行的实践

充分引进社会资本的“盘活”模式

在公共服务领域推广运用PPP模式，引入社会力量参与公共服务供给，是党、国务院作出的一项重大决策部署，这表明了国家继续规范推进PPP工作的决心和态度，也为政策性银行持续推进PPP模式支持公益性项目指明了方向。除了常见的BOT运作模式外，还可以采用TOT、ROT等模式，盘活公共服务基础设施存量资产，以发挥其最大的社会和经济效益。

基本思路：构建资产一体化思维，政府在发展地区经济的过程中也积累了些有收益的存量资产，通过TOT等模式对存量资产进行盘活，获得资金可继续投入公益性项目建设，实现良性滚动发展。以XX市自来水存量资产PPP项目为例，通过将已经建成的供水存量资产使用权移交给社会资本方运营，盘活了水务存量资产，提升了资产利用效率及经济增长动力，促进了当地经济结构调整和政府职能转变。

大行业帮扶小项目的“捆绑”模式

近年来我国的城镇化快速推进，城镇数量不断增多、规模不断扩大、农村人口的大量涌入也带来了一些问题，如城镇服务管理水平与人口规模不协调、城乡差距逐渐拉大等。通过行业与项目的捆绑帮扶，达成“以新增产能补紧要短板、以城补乡、以工补农”的良好效果，解决城镇化进程中的痛点难点。基本思路：构建行业一体化思维，通过贷款提升企业对供水、供热、供气、物业等有偿公共服务的收入能力，新增收入部分用于公益性补短板项目。以XX县老旧小区改造暨热力提升项目为例，承贷企业通过贷款提升了供热能力，增加了供热收入，进行了老旧小区改造后又新增了物业收入。该项目既改善了老旧小区居民的居住条件和生活品质，又让企业提高了供热效率、拓宽了业务范围，实现多方共赢。

项目周边收益提升的“关联”模式

公益性项目更多追求社会效益，很多公益性项目的实施也会大幅改善周边地区的经济环境，带动周边企业资产增值和收入增加，如地铁站会带动周边地价提升、火车站会促进周边商贸物流中心的形成等。通过前期的合理规划，使公益性项目的建设和周边的经营性现金流有机结合，可以破解此类公益性项目的融资难题。基本思路：构建区域一体化思维，以周边的景区门票等收费收入、房屋租赁等租金收入及其他收入作为还款来源，通过贷款建设零收益或收益较少的公益性项目，带动周边经济业态持续良性发展。以XX县乡村游“四好农村路”提升改造项目为例，该县道路损毁后严重影响景区门票收入，承贷企业与受益景区单位签署协议按比例分成旅游收入，通过贷款提升了道路质量和车流承载量，保障了当地居民日常出行，增加了游客数量和景区收益。

额外匹配资源开采的“搭配”模式

受地方政府债务清理影响，部分地区政府财政捉襟见肘，“没钱”成为制约当地公益性项目建设的最大难题。因地制宜做好资源开发，通过市场化运作将资源变为“真金白银”投入到公益项目建设中，可以有效缓解地方政府财政压力。基本思路：构建客户一体化思维，地方政府将辖区内矿产、砂石等资源开采权交予指定企业从而增强企业实力，同时让其承建相关公益性项目，以开采资源的销售收入作为还款来源，做到资源变资产、收益能还款。以XX水域综合治理项目为例，承贷企业与水库管理单位签署协议分成售水收入，同时政府授权企业对河道清淤维护取得的砂石资源自主处置，通过贷款对河道进行综合治理，提高了防洪减灾水平，保障了周边群众的生命财产安全。

结合国家对公益性项目、市场化运作的指引方向以及农发行的业务发展实际情况，我们认为，农发行应充分发挥自身网点优势和职能定位优势，对公益性项目、市场化运作进行探索和归纳总结。通过构建一体化思维，将公益性项目中的建设内容和综合收益统筹一体化，利用其规模效应、外部效应等特点增加项目自身收益、引导外部性收益回流。同时加大运营期的考核比重，做大做强融资主体，才能真正做到公益性项目、市场化运作，实现可持续发展，实现政银企三方共赢。

相近行业发展整合的“集成”模式

随着社会的不断进步，人民对美好生活的向往以及国家政策助推某些行业出现新兴需求。如国家推进农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，急需解决乡村地区污水垃圾处理等问题。部分相近行业在业务领域上存在一定关联性，如污水治理可以改善当地河道水质。通过拓展老牌行业职能，实现行业发展整合新局面，既解决了当务之急，又找到了还款来源。基本思路：构建领域一体化思维，企业通过贷款整合相近行业，既能兼顾业务发展实现优势互补，又能归集各方收益偿还银行贷款，还能解决政府公益民生建设的当务之急。以XX县整县推进村镇污水处理设施建设项目为例，承贷企业参加招投标拿到了项目和污水处理特许经营权，通过贷款建设污水处理设施及其配套，实现了当地水力发电和污水处理两大板块业务整合，解决了农村排污问题，也减轻了河道建设与管理压力，实现两大板块业务的优势互补。

同时包含多种模式的“复合”模式

部分重点项目由于项目建设内容较多、建设规模较大，项目的规模效益和外部效益体现在多个方面，承建企业的收益也来自多种渠道，从而导致对单个项目的金融服务需要用到多种模式组合。基本思路：构建统筹一体化思维，针对建设内容较多、建设规模较大的重点项目，通过多种模式有机组合，达到发现现金流、设计现金流、创造现金流的效果，实现增强承贷主体综合实力、充实项目还款来源的目的。以XX流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程项目为例，运用资产一体化思维，利用政府财政可承受能力开展PPP模式运作；运用区域一体化思维，项目周边广告旅游收入作为现金流归入承贷企业账户；运用客户一体化思维，政府筹措专项资金以注资形式做大做强承贷主体。通过多种模式的组合应用，实现总投资额较大项目的市场化运作。

二、当前面临的主要问题和困难

老路不通，原有融资模式被叫停

自2014年起，中央对公益性项目的融资方式进一步规范，相继出台了一系列政策性文件。这些政策的影响主要体现为：一是剥离地方政府融资平台，不允许政府以担保或变相担保的形式与平台公司挂钩，打消了金融机构认为政府兜底的念头。二是规范政府购买服务模式，坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资，严禁将建设工程和融资行为纳入政府购买服务范围。三是加强地方政府债务管理，坚决制止地方政府新增隐性债务，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，建立规范的地方政府举债融资制度。上述限制性政策否定了公益性项目的原有融资模式。

新路不畅，部分地区转型缓慢

当前各地“公益性项目、市场化运作”的探索进度参差不齐，部分地区政银企思想上的落后也是重要原因。一是部分地方政府态度谨慎，担心违规被问责，有多少钱干多少事，或者将任务一股脑甩给城投，却不考虑其实际能力。二是部分城投依然存在政府依赖，市场化转型进度缓慢，资产规模不小但现金流量不大。三是银行的“智囊”作用发挥不够，只关注贷款是否合规、还款是否有保障，没能将项目建设和企业收益有机关联起来。如果不能解放思想，政银企三方不能形成合力，公益性项目的融资问题很难得到解决。

竞争加剧，非信贷融资挤占市场

根据国家政策，除了银行贷款，公益性项目还有其他的融资渠道。一是专项债，2020年全国人大批准2020年新增地方政府专项债务额度为3.75万亿，较2019年增长1.6万亿元，增幅74.4%，创历年之最。二是城投债，2020年我国城投债净融资额达到1.95万亿元，较2019年增长0.88万亿元，增幅82.5%，创同期历史新高。三是基础设施REITs，2020年4月，证监会、发改委联合发文《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金试点相关工作的通知》，标志着境内基础设施领域公募REITs试点正式起步，近日国际会计师事务所普华永道指出，中国城镇基础设施累计投资额超过100万亿，能满足基础设施REITs的预计在万亿级别。专项债、城投债以及基础设施REITs，都需要以项目收益为依托，和银行贷款竞争关系明显，上述融资模式市场份额的扩大，势必对银行贷款的市场份额产生挤出效应。

现金流少，市场化融资风险加大

公益性项目融资难的根本原因就在于缺乏现金流，在资产经营性不强的情况下，市场化融资风险较大。当前政策背景下公益性项目的市场化融资脱离了政府信用，金融机构会提高对公益性项目的警惕性，在评估和放贷时须更加审慎。

三、有关建议

突出重点，三管齐下助力市场化转型

公益性项目的市场化运作，需要我们充分发挥政府的资源整合能力和协调作用，遵循市场规律，跳出项目看收益。一是培育融资主体，协助政府做好平台转型工作，通过资本金注入、资产划拨等方式做大做强融资主体，既能减少政府直接投资，又能完成项目建设。二是寻找还款来源，用好用活公司类模式，发现现金流、设计现金流、创造现金流，切实做到以经营收入开展市场化融资，助力企业良性滚动发展。三是盘活存量资产，充分利用PPP模式建设公益性项目，除了常规BOT模式，鼓励采取TOT、ROT等模式规范有序开展存量资产盘活，将回收的资金用于补短板项目建设。

客户导向，抓住政府痛点补齐民生短板

当前经济增速放缓的大背景下，地方政府财力增速有限、资源有限，只能区分轻重缓急，优先开展保民生、补短板项目。农发行应想政府之所想、急政府之所急，一手抓住政府痛点民生项目，一手抓住能产生稳定收益的领域和资源，充分利用资产一体化、行业一体化、区域一体化、客户一体化思路，通过“盘活”“捆绑”“关联”“搭配”“集成”等模式规划好项目收益，做到项目和收益的有机结合，同时重点关注专项债项目、城投债项目，根据剩余专项收入和城投综合收益，对融资缺口进行信贷支持，做好“债贷结合”，为地方政府建设公益性项目“雪中送炭”。

争取政策，彰显农发行独特优势

作为我国唯一一家财政部全资控股的政策性银行，也是唯一一家基本做到县域全覆盖的政策性银行，农发行可以充分发挥这得天独厚的两大优势，积极向国家争取差异化政策，允许农发行向农业农村基础设施领域的公益性项目发放可将政府预算内支出作为还款来源的专项贷款，由财政系统管理每年新增额度和分配原则，并纳入地方政府债务管理系统。这样既能做到对政府债务“开前门、堵后门”，又能显著增加国家对区域协调发展的掌控力度。

严控风险，杜绝负面清单提升管理水平

在大力推进公益性项目、市场化运作的同时，还要注意把好风险关，明晰政策红线，做到既能合规放贷，又能安全收贷。一是坚守合规底线，充分认清隐性债务和市场化融资区别，坚决不能触碰隐性债务红线。二是树牢风险意识，摆脱政府信用背书等想法，客观评估项目收益，确保还款来源真实有效。三是抓住运营环节，运营环节是项目市场化运作和收益评估的双重关键所在，只有在项目运营期间围绕现金流做好贷后管理，才能保证农发行贷款质量。

结语

如果一个公益性项目能够实现市场化运作，就能充分体现其三大优势：一是经济效益和社会效益的充分发挥，充分挖掘公益性项目的直接收益和间接收益，回流反哺建设支出；二是投资效率和工程质量的有效提升，在融资和运营环节引入市场化因素，明确主体责任保证项目建设质效并行；三是监管部门和地方政府的双重认可，既能保证项目合规可操作，又能助力地方政府解决发展难题。