地方政府投融资下，公司如何做到市场化转型

前言

1994年我国分税制改革指出，各级政府应根据自身财力承担相应的公共服务和公共关系责任。在实施过程中，区域资源与经济的不平衡导致了区域资金来源的不平衡。此外，相关文件披露后,地方政府无权发行债券或放贷。当时，城市化水平较低，公共基础设施建设存在较大差距。地方政府肩负着促进地方经济发展的重要责任。融资渠道受限，导致地方政府经济建设困难。因此，为应对此次危机,中央政府制定了相关政策，支持地方政府建立地方政府投融资平台。

伴随着解决地方发展和融资问题，这成为两个来源之间矛盾的产物。随着城市的曰益繁荣发展，平台公司的数量不断增加，其对地方政府的债务和隐性债务逐渐向外延伸。许多地区的平台债务规模超过了地方政府。

1地方政府投融资的趋势

在财力方面,地方政府无法抵消平台公司的债务，导致平台无法继续有效筹集资源，同时承担巨额债务。如果不及时进行债务风险的相应整改、规范和化解，地方风险将转化为全球风险，从单一风险向系统性风险转变，从个体风险向国家风险转变。我国处于高质量发展阶段,依靠借贷的区域经济增长模式难以为继。同时，随着地方政府债务相关机构的逐步完善，地方政府投融资平台公司的市场化转型已成为大势所趋。

2平台公司债务监管与处置及地方投融资模式的重构

2.1平台公司债务监管和化解

2018年8月，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》。该文件提出，推动符合市场导向的分类平台公司融资的转变，阐明转型期的要求，并禁止平台公司持续进行政府融资功能的融资。除政府存量债务外，其他债务继续由融资平台公司持有，相应资产属于公用事业领域，可以采用如提高资本和经营性资产逐步取代他们。

对于开展政府融资活动和建设公益项目的平台公司，通过重组对同类业务进行重组、分类、合并，撤销政府的融资职能，向基础设施建设、公共服务等多领域的国有企业经营领域转型。对于未纳入政府性债务系统管理的债务，要对国家债务和平台公司债务进行一一清理，政府按照协议约定履行责任。隐性债务的处置还应重点通过存量资产盘活、政府注入资本、经营性资产置换、债务重组、资产重组、PPP、混改、产业扶持等方式处置。

2.2地方政府投融资模式的重构

2.2.1地方投融资交易结构的转变。将地方政府拥有的资源合法合规地归入转型平台，同时，随着平台本身扩大行业收益，由此将投资人的投资保障关注点从政府的信用背书转移到平台的自身保障能力充足上来。

2.2.2提供基建服务市场化模式的转变。将原本由地方政府进行的基础设施和公共服务领域的投资和运营项目通过合法合规的模式，包装成平台公司自身的项目。

平台公司转型战略发展方向。平台公司转型，主要是通过注入资产完善业务，实现自身造血，剥离政府信用，从传统公益性项目投融资职能转向以经营业务为主，偿债资金来源主要依靠自身市场化经营及资产管理的普通国有企业。

城市运营商。平台公司参与城市发展时间长，具有丰富的城市项目和资源的经验，能够充分整合自身的资源转变为一个城市运营商。在城市运营项目逐渐市场化的背景下，作为政府与市场之间的中介环节，城市运营商可以建立对城市的整体运行和应用的企业管理理念，集城市规划、建设和运营全过程于一体，通过满足城市居民的需求，将自身的发展项目融入城市规划建设的核心，为增加城市发展的活力和创新。为城市建设带来新理念、新管理模式，成为新城建设的重要推动力量。

产业地产商。平台公司转型为单一类型的房地产企业会面临激烈的市场竞争,相对大型房地产企业，平台公司竞争力较为有限。但平台公司掌握城市资源项目，以及本区域政策导向与信息，他具有较强的区域整合能力和信誉，作为地方国有企业，可以考虑转型为产业地产商。目前有三种类型的市场上的工业地产开发形式，每类商业模式均有内在的资本运作逻辑和开发能力要求。

布局金融业务。地方政府投融资平台公司是指由地方政府或地方国资委发起设立的，以整合地方金融资源，促进地区经济发展为主要目标。平台以集团母公司为载体，控股地方银行、证券、保险中至少两个不同金融行业的金融机构,形成母子关系，控制地方经济金融资源，发挥协同优势和互补效应。其特点为以整合地方金融资源为目标，协调区域金融发展，推动产业结构的调整。平台公司大多为纯粹型控股模式,致力于融融协同，产融协同发展。

PPP社会资本方。现有政策对平台公司参与PPP项目的政策监管较为严格。2019年10号文则提出本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参与并可能对其经营活动产生重大影响的国有企业，不得以社会资本形式参与本级PPP项目。平台公司必须进行市场化转型才有可能成为PPP项目的社会资本方。部分平台公司为承接PPP项目，直接公告不再承担地方政府举债融资职能，但是这样的方式存在极大的风险，因为公告并不能解决平台公司自身盈利能力差，无法偿还负债的现状。

3平台公司市场化转型主要任务

明确功能定位，明确平台公司关键点在于通过市场化转型成为独立的市场主体，具备优质资产，具备自我经营、自我造血的能力，合理、合法、合规地融资，并且借的来，还得上。资产整合与盘活平台公司的资产整合与盘活包括优质资金、资本、资产、资源的整合、特许经营权授予、债券资金、财政补贴的支持，通常是整合归并后举全县、区之力做大做强

“1+N”中的1。

自主经营平台要实现自主经营就要规范"四权分立”的法人治理结构:健全法人管制结构，该公司内部的法人实体不再以董事会为中心。规范董事会与招聘经理董事会职权的逐步落实。推进建设以内部董事占少数的董事会，推进高级管理人员聘任制和合同管理制度，逐渐达到规范管理。明确董事会和管理层之间的权力界限，明确界定了董事长和总经理的角色。

国有监管机构指派监督员国有独资企业依照法律规定，并推荐监事候选人国有控股企业，监事由公司员工代表或员工代表大会选举产生，外派与内设监事会不单独重复召开。市场化管理机制主要包括：

一是决策监督机制：赋予平台公司充分决策的自主权利，规范"二重一大"决策程序和制度。按照要求，建设以资本管理为主的国有资产监管体系。

二是选人用人机制：落实公司董事会的选人、聘用、考核、奖惩、分发薪酬等权利。

三是业务评价机制：选择与选任方法相适应的方式，与企业和市场的性质与机制相适应，分配与业务绩效紧密挂钩的等级化薪资的方法。完善运营体系平台,企业需建立自筹资金运营管理体系，主要包括：组织管理体系：建立和完善分层管理和控制体系，促进其他层次企业与大型企业的合作，广泛吸收社会资本参股。权责体系：明确不同岗位、不同职级的权限。以市场为导向，实现分级授权。流程制度体系：以流程驱动运营，设计顶层架构，完善核心流程和制度体系，实现科学管理。

4平台公司转型后承接地方政府建设项目模式

转型后城投公司应按照以下原则承接政府项 目：一是不能增加地方政府隐性债务，企业是融资、 投资及偿还债务主体；二是城投公司不能利用政府信用进行建设资金筹措；三是项目资本金来源合规按比例到位，项目指标运作正常；四是项目的相关采购要按规定实施进行，公开透明；五是涉及地方政府支出责任应纳入预算。转型后，平台公司的承接项目的模式主要为代建模式，此外，规范的ABO模式则存在增加地方政府隐性债嫌疑，要尽量避免采用。

结语

立足发展新阶段，转变发展新理念，目前各地融资平台转型的通常做法是在资产重组、整合、改造的推动下落实政府平台公司转型，形成"

一+多N”架构模式。由于传统政信合作模式已不复存在，随着平台行业自身收入的不断增加，当地政府依法合规的将其在转型平台中拥有的资源进行分类，由此将投资人的投资保障关注点从政府的信用背书转移到平台的自身保障能力充足上来。