地方政府融资平台的构建与发展，以及面临的主要风险

地方融资平台的发展可以追溯到20世纪80年代末期，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》。方案中提出，建立专业化的市政投资实体，

使其运用自身信用为地方基础设施建设进行融投资，从而实现融投资的市场化运作。

自此，全国各地方政府开始纷纷建立此类投资实体，地方融资平台初见雏形。近年来，

地方融资平台为城市建设与国民经济的发展发挥了关键性的作用。但是，由于管理制度不完善，经营运作不规范等原因，导致地方融资平台呈现出诸多问题，例如偿债资金不足、负债率过高等等。

一、地方政府融资平台的构建与发展

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门或机构通过财政拨款或注入国有土地、股权等资产设立的独立法人实体，

主要包括各类建设开发公司、投资开发公司以及国有资产运营公司等等，旨在履行政府建设项目投融资功能。从1994年分税制改革开始，

地方政府融资平台进入了大规模构建和快速发展时期，主要经历了三个主要阶段：1994年-1997年的构建期；1998年-2008年的扩张期；2009年至今的膨胀期。

1.1994年-1997年的稳定发展期

1994年分税制度的改革和《预算法》的颁布，使得地方政府在不得不面对财权与事权不对称的条件下，又无法举债。为了解决地方政府所得项目配套资金不足的问题，

一些地方政府只能向银行贷款，从而直接催生了地方政府融资平台大规模构建的过程。这一阶段的地方投融资平台的数量和规模均偏小，平台职能相对单一，

主要是以公司法人代替政府，从外部筹集资金，投资于城市基础设施建设，解决财政投入不足的问题。

2.1998年-2008年的扩张期

1997年，亚洲爆发金融危机，为了应对危机带来的不利影响，政府大力实施积极财政政策，

通过发行长期建设国债、扩大财政投入的方式刺激经济发展，其中基础设施建设成为主要内容。面对这巨大的基建项目配套资金压力，地方政府开始进一步发展融资平台。

由于缺乏统一规范标准，同时不同地方发展需求各异，

导致融资平台形式和运作模式的多样化。总体而言，在这段时期内，地方融资平台虽然规模扩张得较快，但发展趋势仍然较为平缓。

3.2009年至今的膨胀期

2008年爆发了全球性的金融危机，也波及到了我国部分产业，

我国开始实行宽松的货币政策和积极的财政政策，地方政府融资平台的作用开始凸显出来，更成为市场经济体制下较为活跃的经济因素。于是在2009年，地方融资平台开始飞速膨胀。

根据国家审计署的统计数据，从2008年上半年到2009年末，地方政府融资平台激增了5000多家，贷款余额膨胀了5.68万亿；而在此期间内，

县级融资平台的扩张迅速，其数量增长了3倍。与之相对应的是地方政府债务的迅猛增长，截止到2010年底，与地方政府融资平台有关的债务占地方政府总债务的61.4%。

地方投融资平台数量和融资规模的急剧膨胀带来了一系列的问题与潜在风险。2009年底银监会开始向各商业银行提示地方平台企业贷款风险，

国务院常务会议和经济工作会议等都明确提出当前贷款结构不合理，要规范地方政府担保行为。2010年初，国务院开始出“重拳”治理地方投融资平台风险问题。

二、地方政府融资平台的功能

1.地方政府融资平台的正面功能

解决融资难题，促进企业发展；支持重大项目建设，促进国家发展；

改变政府投资方式，增加财政收入，融资平台通过整合资金与集中运作，使政府可支配资产得到充分利用，同时也增加了财政收入。

促进城市建设，提升城市影响力，致力于城市公益设施建设，

加速了城市的工业化进程，改善城市形象，提升城市的竞争力与影响力，对于推进我国社会化进程具有重要的战略意义。

2.地方政府融资平台的负面影响

地方政府融资平台对于增加地方财政收入，促进中小企业发展以及推进国家基本设施建设等方面起到了十分积极的作用，但与此同时，也给整个银行业、房地产业及宏观经济造成了诸多问题。

融资平台打包贷款现象严重，极大的威胁银行业信用体系

由于地方融资平台一般投资的项目工期比较长，并且具有较强的公益性，造成政府无法按期还款，

再加上地方政府的财政担保一般缺乏约束及实质性内容，一旦财政出现危机，政府无法承担债务，便会造成无法按期还款的局面，因此银行会不可避免的出现一些坏账损失。政府为了保证投资项目的顺利实施，往往会选择利用多个融资平台向多个银行贷款，

金融机构无法真实准确地了解政府的财政状况，更加剧了信贷风险。

而且，由于财政收入中的土地收入占了五分之一的比重，而房地产市场的价格忽上忽下，

再加上财政收入对于经济周期非常敏感，导致了政府财政收入的不稳定性，政府不能履行承诺，有时甚至会出现违约情况，这样会对银行的信贷体系造成严重的负面效应，为信贷质量埋下隐患。

地方财政对房地产的依赖性较强，加速了房地产泡沫的形成

2010年数据显示，全国地方本级财政收入4万亿元，加上中央税收返还和转移支付的3.2万亿元，地方财政收入总量达7.3万亿元。而土地出让金总额为2.9万亿，

土地收入占财政收入超过百分之四十的比重，这使得地方各级政府都认识到土地收入的重要性。

为了保证有足够的资金以顺利偿还银行贷款，政府会想方设法抬高土地价格，提高租让金，在这种情况下，于是逐渐形成了房地产泡沫。政府不仅将土地出售，

还把土地作为向银行贷款的抵押物，导致房地产价格由于土地价格的提高而提高，虽然加快了国家经济发展的步伐，同时也派生出许多问题。

政府往往会为了眼前利益而对房地产价格进行炒作，抬高价格，但从长远来看，

一旦房价下跌，会直接导致土地价格的下降，政府财政收入会锐减，将无法偿还贷款，使政府陷入困境。此外，低价征收农用土地的做法也牺牲了农民的利益，使农民无地可种，生活得不到保障，对国计民生，国民发展造成了负面的影响。

通过融资平台盲目过度投资，地方政府债务总规模急剧膨胀,宏观经济风险被放大

为了获得更高的财政收入，政府往往会加大投资的力度，有时会造成过度投资，而政府债务的过度膨胀会直接导致宏观经济风险的加大。1999-2011年间地方政府债务余额呈逐年上升趋势，截止2011年底已达到10.7万亿

，同时我们也可以看到地方政府债务余额/GDP的比率也在不断上升，2008-2009年这一比率上升了8.8个百分点，是十五年来这一风险指标上升最猛烈的一年。

为了防止此种现象的发生，中央会采取收紧地方政府融资平台政策，

造成整体投融资环境的逆转，提高了整个宏观经济的风险。从长远利益来看，地方政府拖欠的贷款最终会转移到中央政府的财政部门上，政府会通过提高税收等方式以增加财政收入，这样做无疑加重了国民的负担，对未来整个宏观经济的发展是不利的。

三、地方政府融资平台面临的主要风险

近年来，地方融资平台不断发展壮大，也直接增加了政府的融资负债，对地方的财政构成了不小的风险。

特别是金融危机以来，我国经济也出现了萎缩现象，政府开始实施积极的财政政策，更加凸显了财政资金短缺的问题。从目前的情况来看，由于政府对融资平台的管理力度不够，

制度的不规范等问题使得政府的债务不断攀升，不仅加剧了财政风险，对国家的整体经济健康运转也带来了负面的影响。

2011年年初，市场对中国地方政府债务的担忧就开始甚嚣尘上。根据中金公司预测，

地方债务问题将是未来5年中国金融安全和经济增长最大的潜在风险。而这巨大的风险2012年到2013年就将显现，其中2012年预计地方政府需偿还本息高达2.6万亿，到2013年虽然有所下降但也高达2.3万亿。

从地方政府债务率预测中可以分析出，2012、2013年地方政府债务余额占GDP比高达94%，

而地方政府的财政支出却在节节攀升。在此状况下或倒逼中央政府放开地方债以及微调房地产政策以保证未来几年地方政府的还本付息。

四、总结

作为政府的融资载体，

融资平台在我国市场经济体制中正扮演着愈来愈重要的角色。例如，地方政府融资平台有利于推动了城乡公益设施建设和公共财产的发展，推进特色化城区和优势化产业的构建，进而提高地方政府的财政收入，从而促进整个社会的和谐、健康的发展。