山东省职业教育教改项目

16年前，在潍坊办学的一所省属公办高职院校，与社会资本合伙“悄悄”经营了一批教学工厂；十年前，潍坊市政府“第一次”与三家企业合办了一所民办高职学院；一年前，潍坊市政府在一所公立高职院校“大力”推行混合所有制改革...弹指一挥间，16年来，山东培育了各类职业教育混合所有制办学模式。率先启动以省为单位的职业院校混合所有制办学改革试点，率先出台混合所有制办学指导意见，凸显职业教育创新发展高地的责任和示范效应。

“教学改革”的逻辑:基层主动性与政策供给

办学体制改革具有鲜明的生命特征，逻辑一脉相承，改革逐步深化。改革开放前，公立学校“一统天下”；改革开放后，公办学校和民办学校“并驾齐驱”；综合改革后，公有制、私有制和混合所有制能否“三足鼎立”？山东的实践表明，混合所有制办学体制不是天上掉下来的，它孕育于多年前波澜壮阔的教育改革洪流中。混合所有制办学体制在很大程度上是中国特色职业教育办学实践的物化结果。

2005-2015:萧何露出尖角。

——股份制经营的前沿探索。2005年，山东省教育厅等七部门联合发布《关于推进高校校办企业改革发展的若干意见》，提出“高校校办企业要积极引进产业发展所需的社会资本、各类人才和先进管理方式，逐步建立健全产权清晰、权责明确、保护严格、流通顺畅的现代产权制度”。基于此，山东畜牧兽医职业学院组建了全资国有资产管理运营公司，遵循“入股不控股”、“不求完全拥有，但求充分利用”的原则，通过股份制与多家社会资本合作建设生产性实训基地。其中，占有20%份额的山东惠康饲料有限公司年销售额超10亿元，不仅解决了原有校办企业的弊端，也为混合所有制建设生产性实训基地开辟了一条新路。

——基层第一次破冰之旅。2011年，潍坊市政府投资536万元，撬动3.6亿元社会资本，以混合所有制形式组建山东海事职业学院；2012年，教育部与山东省人民政府签署《关于支持黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区发展战略建设潍坊国家职业教育创新发展实验区的协议》，要求“鼓励和倡导不同资源的合并、托管和联盟，发展优质职业教育”；同年，山东省人民政府出台《关于加快构建适应经济社会发展的现代职业教育体系的意见》，倡导“完善政府主导、行业引导、企业参与的职业教育办学体系”。

-基层对体制创新的责任。2013年，潍坊作为国家职业教育创新发展实验区，积极先行先试，率先改革，出台了《关于进一步加快民办教育发展的意见》，明确提出“鼓励发展混合民办教育”。大力支持各类办学主体通过独资、合资、合作、股份制等方式举办民办教育。积极探索国有资本、集体资本和非公有资本以多种形式混合举办民办教育的办学模式”，这是我国第一个提出混合办学体制的政府文件。2014年，国务院发布《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许其以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”，极大地鼓舞了基层探索实践的热情。同年，山东海事职业学院实施产权评估，以产权结构为基础组建新的董事会，基本理顺了混合所有制办学体制。

——主动跟进的示范效应。2015年，高密市人民政府与豪迈集团以1∶9的比例出资成立高密市凤城职业教育投资有限公司，以混合所有制形式运营潍坊豪迈职业中专学校。以潍坊为代表的区域化、集群化探索实践产生了示范引领效应，山东混合所有制办学初具规模。

2016-2019:蜻蜓点水，早早摆好头

“典型引领、专家论证、先行先试、稳步推进”。2016年，山东在已有典型案例的基础上，在全国率先启动职业院校混合所有制改革试点。

九个试点项目主要集中在三个层面:学院整体、二级学院和生产性实习基地。其中，山东海事职业学院、山东静安职业中专、德州信息工程中专、潍坊豪迈中专为整体提升项目；山东交通职业学院航海学院、潍坊职业学院现代服务学院、山东轻工职业学院世博动漫学院为二级学院项目。山东畜牧兽医职业学院和莱芜职业技术学院是开展生产性实训实习基地试点的两个单位。

9个试点项目总投资28.8亿元，其中公共资本6.5亿元，社会资本22.3亿元，占地约2000亩，建筑面积约129万平方米，学生约1.3万人。

潍坊市政府率先垂范，大力推进改革。“开展职业教育混合所有制试点，支持各类企业和境外机构兴办、参与、联合举办职业教育”，被写入2016年潍坊市政府工作报告；“推进职业教育创新发展示范区建设，探索混合所有制办学模式”被列入《中共潍坊市委关于进一步深化改革开放加快体制创新的实施意见》。2018年，山东海事职业学院由民办非企业单位转制为事业单位法人。高职院校混合所有制办学“山海模式”创新实践获国家教学成果二等奖，试点工作在整体改革中起到示范、突破和引领作用。

2020年至今:社会资本滚滚而来

在实践过程中，由于缺乏更加具体明确的政策措施，职业院校混合所有制改革大多是摸着石头过河。而且试点项目个性特征明显，缺乏相对系统化、人工化的操作规则，不易被复制和推广。

依托部省共建职业教育高地，2020年，在分析案例、总结经验、探索规律的基础上，经过省内外20余次调研论证，山东省教育厅等14个部门出台了推进职业院校混合所有制的指导意见，充分发挥市场配置资源的决定性作用，引入社会力量参与办学， 针对教育部办公厅转发的制约混合所有制学校发展的实际问题，提出一揽子“政策清单”。

一方面，支持社会力量以灵活多样的形式参与混合所有制办学，可以从学校层面混合，也可以从二级学院、专业、生产性实训基地或技能实训基地混合。另一方面，组织注册方式、合作协议、资源投入、设立程序、退出机制和治理结构、用工薪酬、专业设置和招生、收费标准、财政、财政拨款、融资、税收、土地、产教融合等方面的政策。，已经明确，这将为混合所有制的改革发展保驾护航。

在政策的鼓励下，山东掀起了新一轮的改革浪潮。目前，全省已有47所职业院校开展混合所有制改革，拉动社会资本近百亿元，形成集群效应。

——山东化工职业学院以新校区基础设施建设为契机，吸引山东水利发展集团投资18.9亿元，与潍坊滨海经济技术开发管理委员会、潍坊教育投资集团有限公司在产权和举办者变更的基础上联合办学，实施举办者变更，探索新时期国有企业参与举办职业教育的新体制，找到了公办高校混合所有制改革的新路子。

——东营市政府通过划拨土地、一定的教师编制、资金支持等政策持有10%的产权，蓝海集团投资10亿元持有90%的产权，建设混合所有制的山东胜利职业学院。

——德州市德城区人民政府出资20%，北京青云同创人力资源有限公司出资80%，共同建设德城创业孵化职业教育园，总投资25亿元，占地1200亩，建筑面积约60万平方米。

“混改”效应:模式创新与法律探索

作为一项区别于公办和民办的新型办学体制改革，试点的价值在于遵循深化改革的逻辑和现有的法律法规框架，想办法形成经验，在面上推广。

2018年，山东省教育厅支持山东海事职业学院牵头成立全国职业教育混合所有制研究联盟。会员涉及26个省、市、自治区，共有145家单位参与，其中职业院校113家，企业、行业协会32家。研究范围和试点效果扩大到全国。

新渠道:企业参与职业教育“混改”的瓶颈问题得到解决。

山东以混合所有制为突破口，充分发挥企业办学的重要作用，合理回应企业资产保值增值和人力资本建设的内在诉求，探索地方政府、社会资本、职业院校合作共享职业教育资源的新模式。山东海事职业学院创新动态产权变更机制，先后为优质企业融资10亿元，极大地改善了学校的基本办学条件，为各种属性的产权融资发展铺平了道路。

山东职业院校积极与行业龙头企业共建混合所有制二级学院、行业学院、实训基地。企业以资金、先进的生产服务设施和场所、技术体系、管理体系参与办学，形成校企合作命运共同体。山东通达国际航运有限公司投资1200万元教学仪器设备，与山东交通职业学院共建航海学院；威海盛安航运公司出资1020万元，以50: 50的股权比例，与威海职业学院以“产权入股、公司治理、企业化运作”的形式，共建具有独立法人资格的山东海大航海技术学院；JD.COM集团投资313万元，青岛职业技术学院投资729万元，在校内建设“校园云仓”生产性实训基地。

新体制:解决了职业教育“政府统筹、多元化办学”的难题。

——“多元化办学应该采取什么体制？”山东积极探索“民办学校、混合制、事业单位”和“公办学校、混合制、民办机制”两种性质的学校整体混合所有制。借鉴公办高校“党委领导下的校长负责制”和民办学校“董事会领导下的校长负责制”的经验，创新实践了“党委领导、董事会决策、监事会监督、校长负责制、民主管理”的混合所有制大学管理体制，加强了内部运行机制改革，形成了“人员能进能出、干部能上能下、薪酬能高能低”的办学生态。探索“学校和二级学院董事会双重领导下的院长负责制”的混合所有制二级学院办学体制。院长可由企业选派，学校和二级学院董事会可双聘，党组织负责人由学校党委选派，保证了办学的社会主义方向，有效避免了混合所有制二级学院的“独立王国”运作。探索“学校职业经理人负责制发挥股东领导力”的混合所有制实训基地运行机制，激发了办学活力。

——“政府统筹什么，怎么统筹？”以产权结构为基础，在学校层面实行多元化办学体制；基于行政与管理分离的原则，民事主体与行政法的关系应是辩证的，办学自主权应最大化，政府应从直接办学向统筹管理社会多元化办学转变。政府在混合所有制职业院校中的职责权限是:按照属地管理原则领导和指导学校党建工作；研究学校重大改革问题，指导和推进混合所有制办学体制机制改革；审议批准董事会章程、监事会议事规则和学校章程；指导组建学校董事会和监事会；政府董事代表被委派，在重大问题上享有“一票否决权”，牢牢控制着以公共资产为基础的社会主义办学方向；有权考察和推荐校长候选人；其他教育教学专业指导。

——“混合所有制机构的办学许可证是怎么审批的，法人单位是怎么注册的？”五年来，山东引导基层单位完成民办和公办混合所有制职业学校新建和改造办学许可证审批手续，混合所有制职业院校和事业单位、民办非企业单位、企业单位法人登记及相关登记变更手续，形成了政府相关部门审批登记管理经验， 基本打通了基层院校混合所有制改革的法制化管理和运作渠道，在操作程序上为职业院校混合所有制综合改革铺平了道路。

新思路:混合所有制职业院校办学规律基本明确。

基于职业院校混合所有制办学的典型案例，山东省依托全国职业院校混合所有制办学研究联盟，梳理教育学、经济学、管理学理论，在众多学者研究成果的基础上集成创新，研究了混合所有制职业院校的内涵和特征，进一步明确了职业院校混合所有制改革的实践方向。

从理论上讲，混合所有制职业院校应该是地方政府举办的有政策支持、国有资本和社会资本合作、共同投资、产权清晰、符合法律法规的新型职业教育办学机构。其特点是:办学各方资产清晰，产权比例明确；地方政府和社会资本都是办学者；建立基于产权结构的现代公司治理制度；构建以产权为基础的内部运行机制。

“深改”前景:瓶颈问题与突破策略

山东的试点经验表明，现行的法律法规和行政政策可以框架职业院校混合所有制改革，但在具体政策的执行上存在一些瓶颈。

混合道路上的瓶颈

尽管混合所有制办学体制在办学许可、法人登记变更等宏观层面上有所突破，但随着改革试点的逐步深入，这种新兴的办学体制暴露出一些深层次的矛盾，这些矛盾直接体现在政策供给的适应性上。比如民办混合所有制事业单位的管理模式，参照全额拨款事业单位管理显然不合理，否定对民办学校的财政支持更不合理。比如事业单位改制为混合所有制后，应该给予多少财政支持，能否享受民办学校的收费政策或者其他差异化的收费政策等等。

混合所有制办学属于公共资本和社会资本共建的公用事业范畴，涉及政府多个部门。因此，没有相关部门的配合，职业院校混合所有制改革很难整体推进。在教育行政部门内部，职业教育业务部门、发展规划部门、财务部门等部门的协调至关重要。

二级学院是职业院校混合所有制改革的“主战场”，涉及资产投资的校企合作。目前双方处置资产的方式只有两种:一种是“无偿捐赠，不论前路”，另一种是“产权中止，各归各家”。企业尤其是民营企业担心学校事业发展起来后，由于缺乏相应的法律地位，资金投入后会有石沉大海的风险，企业的核心利益得不到有效保障，所以有些不愿意把手放在前面，瞻前顾后。职业院校要想大量引进企业优质资源，深化产教融合、校企合作，就必须回应企业的这一重大关切，依法保护企业的资产和利益。最有效的方法是注册一个法人实体。但根据现行的办学条例，注册的办学单位必须有办学许可证前置审批程序。如果给了办学许可证，再进行法人登记，那就是一个独立的学校，而不是二级学院，就变成了职业院校的“独立学院”，这显然与当前的政策环境不符。这种“悖论”体现了改革进入深水区的特点，解决方案只能满足企业的合理诉求，给法人登记但不给办学许可。

推进混改的“敲门砖”

——开展全国试点。针对全国不同地区不同的条件、资源禀赋和政策环境，可以依托部省共建职业教育高地，从整个职业院校、二级学院、专业和实训基地中选择地方样本开展试点，建设一个羽翼丰满的“试验田”，打造一批可复制、可推广的“样板间”。

——加强实践研究。建议推进全国职业院校混合所有制办学研究联盟建设发展，扩大“朋友圈”，定期举办相关改革研究论坛，绘制混合所有制改革“同心圆”。设置若干重大理论和实践研究课题，组织专家集中进行专题研究，将理论研究与实践探索有机结合，在理论上实现集成创新的同时，提供若干可行的实践方案，为政策出台打下坚实基础。

供应系统政策。完善相关法律法规保障体系，进一步明确职业院校混合所有制改革的法律地位，对学院的治理机制、产权和资产归属进行法律补充。在深入调研、系统总结经验、广泛征求意见、集中讨论论证的基础上，建议尽快出台国家层面的混合所有制职业院校办学指导意见，完善内涵特色、办学许可、法人管理、资产管理、人事制度、资金支持等政策，从制度上解决阻碍改革深入的政策障碍， 并探索构建二级学院“提供法人登记证无需办学许可证”的管理机制，为全面深化混合所有制改革提供强大力量。

《中国教育报》2021年12月21日第5版

作者:郭苏森，李，，，娄翔