佛山市旧村居改造项目实施指引

佛山是“三旧”改造的先锋城市，孕育了佛山岭南天地等样板工程。/个人资料图片

2018年，佛山市政府出台《关于进一步推进城市更新的实施意见》，制定了全面推进佛山城市更新的引领性规划，在供地方式上进行创新，激发了市场主体的积极性。

今年3月起，南海、禅城、顺德也根据各区特点出台实施办法。不同区的政策有什么不同？在新政策的引导下，房企可以获得哪些支持？近日，佛山房协邀请多位专家对这一系列政策进行了深度解读和实务探讨。

1焦点

鼓励开发商与供应商对接，激发市场活力。

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协议转让

随着城市化的推进，中心城区土地资源的稀缺，城市更新势在必行。佛山是全国“三旧”改造的先锋城市，至今已开展11年，诞生了包括1506创意城、佛山岭南天地、禅城石头村等一批样板项目。

截至今年4月底，全市城市更新测绘库总用地面积57.6万亩，约占全市建设用地的26%。累计开工项目1622个，总用地面积13.49万亩，总预算3183亿元。其中，正在改造的项目714个，面积8.02万亩；竣工项目854个，面积5.02万亩；已完成54个预备性改造项目，占地4500亩。

“如何进一步盘活存量增加土地供应，同时为产业升级提供空空间？佛山必须加快转型。这一系列文件最大的亮点是全面推进协议出让，改变了以往开发商只能通过公开出让的方式直接与市场对接的局面，极大地激发了市场主体的参与热情。”佛山市房协市场研究委员会主任罗一科说。

所谓协议出让，是指房企与老业主达成协议后，政府可以直接向房企供应土地，既有利于整合原业主意愿，又可以解决房企参与前期土地整理无法取得土地使用权的问题。

根据《实施意见》，佛山城市更新项目可采取公开出让、协议出让和集体建设用地出让等方式。城市更新涉及的土地供应可以协议出让，但政府购买储备后再次供地的除外。

焦点2

创新方式加大支持力度，支持连片整村改造。

关键字

连续变换和混合变换

同时，《实施意见》明确，各区政府要积极推进连片改造，按照“多规合一”的要求，注重产业注入，创建连片改造示范区。这为各区推进整村连片改造提供了指导。

今年3月发布的《佛山市南海区城市更新实施办法》和5月发布的《顺德区进一步推进城市更新实施细则》均明确鼓励整村纳入城市更新单元；鼓励连片改造，对不少于200亩的连片改造项目给予相应支持。土地出让价款的比例可在具体征缴方式的基础上调整2%。公开转让可增加2%进行补偿，协议转让可减少2%进行代收代付。

为支持连片改造中新产业、新业态的发展，南海区还提出了混合改造的思路，包括国有与集体混合、住宅与工业混合、转让与租赁混合。以产业开发为主、住宅开发为辅的土地复合利用模式，可以有效解决集体建设用地和国有建设用地混合造成的土地开发碎片化问题。

3聚焦

重视工业保护和配套公共建筑。

关键词关联

转型和“从工业转向商业”的工业比例

据统计，我市每年通过旧改提供土地约6.63万平方公里，每平方公里产出GDP从2.84亿元增长到5.66亿元。通过城市更新来反哺产业已经成为一种有效的方式。《实施意见》提出了一系列引导和鼓励措施，包括对纳入《佛山市村级工业园区改造升级实施方案》的产业升级项目，允许容纳不超过20%的RD计量建筑面积、租赁住房和公共设施，相应配套设施用地面积不超过7%；以出让方式取得的工业用地，可用于建设多层厂房，并进行产权分割出售；奖励和支持产业升级改造项目，最高1000万元。

除了上述定向政策，各区还制定了鼓励产业和公共配套建设的详细政策。比如南海还创新性地提出了“联动转型”的方法，成为业内关注的焦点，这种方法也被顺德采用。

南海提出，与城市住宅兼容的“工改居”项目和“工改商”项目要与拆迁重建的“工改业”项目相衔接，优先选址在生产保护区和村级工业园区，比例为1:1；相连的「工业至工业」用地的地积比率不低于1.2。同时，为促进公益设施升级和围垦复产，允许“工改公”、“工改农”项目参与联动改造。户口收储丢失后公开出售的“工改居”项目，可以挂钩，也可以由政府从转让价款中扣除一定金额进行分配。

“这是对市里文件要求的呼应，重点是工业园区的升级改造，而不仅仅是旧厂房和商品房的拆迁。”佛山市房协旧改专委会副主任毛莉莉认为，无论是市文件还是区文件，都非常重视产业保护和产业项目升级，为整个城市的经济可持续发展提供动力。同时，“工改公”的联动也可以促进城市更新的同步和城市配套功能的完善。

佛山房协市场研究委员会委员梁建华表示，相比之下，顺德对联动改造的要求更严格。要求项目及其联动“产业对产业”应位于顺德区已划定的20个现代产业集聚区内，改造启动规模原则上不低于500亩；其中，改建项目必须连片，改建后容积率不得低于2.5，住宅项目改建后容积率不得高于2.5。

禅城对工业的保护体现在“工业改商业”项目中工业面积比例的划定上。包括要求土地所有权人提交相关材料，需要明确介绍产业、纳税评估等。改造后，工业区不得低于商业服务能力区的30%；建成后要求自持不低于商业服务建筑面积的30%，自持时间不低于5年。“这也体现了禅城区对产业引进的要求，同时希望通过要求开发商自持，真正把望城作为中心城区的城市商业氛围带起来。”毛丽丽说。

同时，禅城还明确，村集体、私营企业、私有土地“工转居”项目必须配建不低于实测居住面积20%的房屋作为自持租赁住房，在自持期内统一确认并纳入政府租赁住房管理系统，只租不售。

焦点4

进入退出机制不同，风险防范门槛提高。

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2/3投票，“4+2”无条件退出

值得注意的是，禅城区在改造过程中的居民意愿征询、实施方案表决、市场主体退出机制等方面，与南海顺德有所不同。

今天5月发布的《佛山市禅城区关于进一步推进旧村改造的实施意见》明确，旧村改造项目实施方案需经相关部门初审后，经本集体经济组织90%以上成员大会通过；项目实施方案3个月内未达到90%以上投票通过率的，市场主体将无条件退出项目，已支付的补偿安置保证金按《合作框架协议》的约定处置；市场主体2年内未能与90%以上被拆迁人签订拆迁补偿协议的，也将无条件退出。

在这方面，南海和顺德相对宽松。在改造方案的表决中，只要同意改造的户数达到2/3以上，就可以按相关程序报批。

在退出机制方面，南海、顺德将时限放宽至4年。四年内未与90%以上被拆迁人签订拆迁补偿协议的，市场改造主体无条件退出项目，已缴纳的履约保证金不予退还；非市场转型主要原因造成的，经村集体成员代表会议表决并报区政府批准，签约率可延长2年。即“4+2”退出机制。

同时，南海、顺德提出了政府补偿的方式。对于已经取得法定比例权利人同意，但无法取得全体权利人同意，导致项目难以推进的，可以申请政府牵头推进。

“前几年有一些合作的企业组织的项目，但是三五年都没有进行下去，企业也没有退出，导致项目搁浅，资源浪费。新措施的重点是加快城市更新，这是对开发商的约束，不能无限期搁置。特别是禅城是中心城区，老旧的厂房和村庄阻碍了城市面貌的改善。所以禅城的风险防范意识很强，更多考虑的是开发商的准入门槛。”罗毅可认为，全面放开土地协议出让新政对本土房企是利好，但并不容易高枕无忧，也考验企业实力。

文/佛山日报记者吴启元

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