请简单评价德国、日本和美国治理模式的优缺点各是什么

朱聪博云

自1973年第一次世界石油危机以来，发达工业化国家首次意识到国际能源供应“不可靠”，因此节能和提高能效成为能源政策的重要内容。从那时到现在，发达工业化国家在推广节能和能效技术方面积累了丰富的经验。这里重点介绍美国、德国和日本在节能和能效技术推广的制度和政策方面的经验。

美国能效管理经验

自1970年节能概念提出以来，美国能源管理机构出台了一系列节能措施，并取得了可喜的成绩。由联邦政府牵头的节能活动每年可以节省数百亿的能源成本。美国的节能经验可归纳为四点:健全高效的能效政策和管理体系；完善的RD体系；激励政策，充分调动各主体的积极性；有效的支持和保障措施。

1.完善高效节能政策和管理体系。

由于特殊的政治制度和法律制度安排，美国的能源效率政策可以分为联邦能源政策和州能源效率政策体系。其中，美国能源部即联邦能源效率管理部门，主要负责制定和实施美国能源政策，协调、资助和评估能源效率研究项目，管理美国联邦机构的建筑和车辆的能源效率。地方能源管理部门主要对州政府下属的能源委员会负责。虽然两级政府机构之间的活动有重叠的部分，但它们之间并没有明显的层级关系和管理混乱。此外，每一级能效管理组织都有其支持的非政府组织。这些非政府组织是能效政策和技术宣传、项目实施的重要推动者，也是政府能效机构的重要监管者。正是因为有了这些庞大而完备的能效管理机构、细致而完备的能效监管政策、技术支持手段和经济激励体系，美国能效政策才具备了实施的条件。

2.完善的能效技术研发体系

能效技术的研发和能效标准的制定和推广对一个国家或地区能效的提高起着至关重要的作用。美国能源部及各州能源管理委员会通过政府直接资助或主导的能效技术研发，直接或间接补贴能效产品的商业开发和利用，利用政府或非政府组织等三种技术和政策手段促进能效技术的教育和宣传，实现能效技术的研究、开发和信息传播的完美衔接。美国能源部在每个潜在的技术领域都设立了相关的RD基金、相应的实验室或资助大学科研单位的相关研究项目。仅在能源部可再生能源与能效办公室下，就设立了四个大学生能效研究类型的竞赛，并由美国能源部组织和资助了数千项RD活动。

2017年，美国能源部的预算高达296.51亿美元，不包括包括核武器和美国海军核反应堆在内的125.26亿美元。在剩余的171.25亿美元中，20.69亿美元专门用于能源效率和可再生能源的研究，此外还有一系列单独的项目和计划。除了能效技术研发，这些机构还将参与联邦和州能效政策制定过程，它们的参与也将使能效政策更加科学有效。

3.有效的能源效率技术和经济激励政策

除了上面提到的健全的能源监管体系和政策体系以及完善的RD体系，美国能效提升过程中最引人注目的应该是充分调动所有参与者积极性的经济激励政策。美国能源部通过资金和一些优惠政策鼓励各州政府采用更高的能效标准，各州也全力做好联邦政策的配套工作，通过对企业和居民实施减税、减免、能效返利计划、优惠信贷等优惠措施，鼓励企业和居民积极开展节能活动。美国政府还成功引导市场建立了能源需求响应市场和能效服务市场。这不仅实现了能效技术的价格发现，也极大地促进了能效中介机构的发展，给了能效高的企业和中介更多的激励。美国政府通过科学的政策标准、适当的经济激励以及日益完善的能源供给侧响应市场和能效服务市场，成功地调动了能效市场所有参与者的积极性。

4.RD、能效技术转化和应用推广的全链条支持措施

美国能效管理和服务机构非常重视能效技术从RD、转化、应用到推广全过程的支持和保障措施。美国政府资助实验室、大学和其他科研机构开展能效技术研究，这为潜在的研究项目扫清了资金障碍。能效技术研发完成后，美国政府机构、非政府组织、中介机构都有相关的对接转化机制和措施保证技术落地，比如让技术拥有者与先进制造技术机构、企业对接，开展节能技术的教育和宣传。最重要的是，美国通过联邦和州政府出资并吸收社会资本建设相关基金，开展各种支持推广能效技术的活动，对居民进行教育和培训，为他们采用能效技术扫清认知和资金障碍。

无论是在联邦政府还是州政府层面，能效政策都涉及到相当数量的细化政策和措施，深入到相关设备和能源使用过程中极其微小的环节——从建筑保温的整体设计到家用炉灶和窗户。IEA数据显示，自1970年美国政府发布“产业政策最佳实践”以来，美国联邦政府共发布了169项与能效相关的政策和措施。与联邦层面的能效政策相比，各州的政策使用范围更小，但涉及的流程和领域更具体，可操作性更强。根据DSIRE的统计，美国各州关于能源效率的政策和措施数量见表1。统计显示，美国各州共有644项监管政策、1117项技术支持措施和1978项经济激励措施。

日本能效管理的经验

作为一个能源资源稀缺的国家，日本一直非常重视节能和能效管理。为了提高能源效率，减少经济增长对能源的过度依赖，日本政府自第一次世界石油危机以来出台了一系列法律法规，构建了完整的监管体系，创新性地提出了能源经理制度，并通过和谐的政企关系和适当的激励措施推广和普及能效技术。

1.完善节能和能效法律体系和管理机构。

日本政府建立并不断完善节能和能效的法律体系。该体系由三类法律组成:第一类是以《合理利用能源法》为代表的基本法；第二类是以《促进资源有效利用法》为代表的综合性法律；第三类是针对某一类型或产品的法律，以《家电回收法》和《食品回收法》为代表。这些法律相互关联，各有侧重。它们从不同层面对节能做出法律规定，规范企业和公民的行为，构建了完整的节能法律体系。

此外，日本还有健全有效的节能监管体系，由内而外分为三层:第一层是政府管理部门，主要指日本经济产业省自然资源厅下属的节能与再生能源局及相关组织；第二层是政府主导的节能专业服务机构，主要包括节能中心；日本新能源和工业技术综合开发机构；日本能源经济研究所主要负责国内外能源趋势和战略的研究，是能源决策的智囊团；第三层是各大型耗能企业或机构的专业能源经理。这三层监管机构完全覆盖了从企业到政府决策的所有环节，为高效制定和实施节能政策以及政府获取企业信息提供了有效的体系。

2.建立独特的“能源经理”制度。

由于企业领域的能源消耗占日本国内能源消耗总量的一半以上，《合理利用能源法》在该领域做出了详细规定，并创造性地提出了“能源经理”制度。“能源管理师”是指经政府主导的节能专业服务机构培训、考核并取得能源管理师资格后，从事能源管理的高级技术人才。目前，日本约有6000名能源经理。他们主要负责相应企业和地方的能源规划和管理，需要定期向政府部门提交相关报告。根据法律规定，工厂根据其消耗的能源量分为三类，并根据类别为不同的企业规定了相应的能源管理义务，其中最重要的是管理微观主体能源的“能源经理”。它们构成了政府和企业之间信息交流的媒介——对企业来说，通过能源经理可以更好地理解和应用政府的政策和法规；对于政府而言，能源管理者可以专业收集相关能源使用信息，正确理解和执行相关政策。

3.节能与能效提升形成了良好沟通、相互促进的政企关系。

通过“能源经理”和圆桌会议等正式或非正式的沟通渠道，日本政府和日本企业形成了特殊但和谐的政企关系。日本政府无论是进行情报收集还是技术研发，都会积极考虑企业的需求，并适当引导企业参与其中，这大大加强了政府、企业和科研机构之间的相互沟通。企业也非常愿意参与政府主导和资助的研究。通过“节能产品领先计划”等鼓励措施，日本政府及其研究机构成功调动了非政府部门参与标准制定的积极性，从而形成了促进能效技术提高的良性循环。

德国能效管理的经验

作为一个能源资源相对匮乏的发达国家，提高能源效率是德国政府开发利用资源的一贯政策。通过一些有效措施，德国在能效领域一直处于欧洲乃至世界领先地位。2017年德国一次能源消耗比2008年下降了5.9%，德国政府甚至提出了2020年一次能源降低20%、2050年降低50%的“国家能效行动计划”。总结起来，德国的能效管理经验主要包括:健全的制度体系、完善的信息咨询和资助体系、各种有针对性的能效推广项目、“促进能效的自愿协议”以及能够激发企业内在动力的能效网络等。

1.健全节能和能效法律体系和监管体系。

自第一次石油危机以来，德国逐步建立和完善了能效法律和监督管理体系。目前，德国能效政策框架主要由欧盟能效指令、德国能源转型计划及一系列配套政策措施组成，主要包括以能效法令为代表的欧盟委员会颁布的法令。德国联邦议会颁布的法律法规，以能源法和节能建筑法为代表；国家能效行动计划以三种法律为代表，即德国联邦能效署颁布实施的能效计划。

德国也形成了一套分工明确的能效管理体系。联邦经济技术部和联邦交通、建设和住房部主要负责德国大部分能效政策的制定。德国能效署负责具体能效项目的制定和实施，以及促进政府与企业的沟通和创新型企业的发展。德国政策性银行复兴信贷银行主要负责提供相关资金支持。这种结构清晰、分工明确的政策法律体系为德国提高能源效率提供了制度保障。

2.完善的信息咨询和服务体系。

德国的能效政策遵循“提供信息-宣传、提供要求-咨询和制定标准、提供援助-资金和技术援助”三个基本概念。首先，德国能效署设立了信息咨询服务部，为企业和个人提供能效评估、相关政策信息和技术信息服务；其次，建立了拥有13000多名注册专家的专家资源库，形成了涵盖建筑、家电、汽车等多个领域的能效标准体系和标识体系；最后，德国能源署和复兴银行为企业和家庭进行节能改造提供技术咨询、现场指导和资金支持。这从根本上解决了用户在认知、技术、资金上的障碍，为更好地普及能效技术、提高能源利用效率创造了良好的基础。

3.一系列政府支持的能效计划已经实施。

德国能源管理机构也启动了大量有针对性的项目，有效解决了一系列问题。这些能效计划和项目的主体包括居民、企业、行业协会、政府机构、金融机构、专家学者等，涵盖制造业、能源服务、建筑节能、节能技术宣传、能效和能源转型融资等多个领域。虽然这些项目存在参与主体多、涉及利益群体广、项目复杂、操作实施难度大等诸多问题，但德国能效管理部门仍能最大程度地考虑到每一类参与主体所面临的困难，通过调动外部资源、激发参与主体内部积极性来解决这些困难。

4.广泛的公众参与

重视对公众的宣传和教育是德国推广节能和能效技术的一项非常重要的措施。德国的节能环保教育从幼儿园开始，延伸到小学、中学、大学，形成了完整的环保教育体系。同时，通过出版物普及节能环保知识，强化公众的参与意识和环保责任。许多德国人主动选择自行车、地铁或公交车等公共交通方式，使用小排量汽车。德国有很多“零能耗家庭”，比如在建筑表面喷涂聚氨酯，安装密封窗户，在隔热防寒方面进行创新。

此外，德国政府通过德国能源署及相关项目与德国国内企业形成了良好的互动关系。鼓励企业通过能够激发其内在动力的自愿协议参与节能减排活动，以网络机制将同一区域或行业的企业连接起来，形成“能效网络”。通过企业间的相互学习和交流，引入流程管理和能效审核体系，使“能效网络”中的企业实现更大的能效。

中国能效管理的启示

中国一直非常重视节能和能效，也制定了相关的法律、政策和法规。但在推进节能增效的过程中，长期依赖行政手段，主要集中在工业节能技术和产品替代上。然而，节能和能效提升涉及社会经济、生产生活的方方面面，传统的节能和能效管理方式已经难以满足能源转型背景下进一步大幅提升能效和节能水平、减少污染物和二氧化碳排放的需求。我们认为，美国、日本和德国能效管理的成功经验对我国提高能效管理至少有以下三点启示:

首先，信息获取是提高能效管理的前提。要提高能效，首先要让大家认识到我们的工作生活与能效的关系，以及能效管理的重要性。因此，有必要制定和完善各种产品、技术、建筑和行为的能耗信息强制公开制度。比如要求将公共建筑的日能耗值、年能耗值以适当的方式展示给相关人员，以减少乘坐一次电梯所节约的能源、建筑物空谐波供暖每调低一次所节约的能源、更换节能灯提高能效等。长期推送能耗、能效、节能数据，会不自觉地影响个人和集体，自觉改变行为，实现节能和能效提升。

二是理顺能效管理体制，加强节能和能效监管。它具有节约能源和提高能源效率的正外部性。换句话说，投资者或行为改变者不会完全享受到节能和能效提高的好处。因此，需要一个完善的、有执行力的管理体系来督促能源用户增加能效投入，改变能源消费行为，减少能源浪费。比如，对各类耗能产品和设备制定合理的能耗指标，并强制执行；强制大型公共建筑和用户采用节能灯等。

第三，要建立全覆盖的节能增效激励机制。这里的完全覆盖不仅指能效技术的研发、投资和用能，还包括工业、农业、服务业等各个行业。由于能效提高的正外部性，完全的市场选择往往导致节能和能效投资不足，而完全的行政命令则可能导致“低效率”。因此，财政补贴或税收减免等激励措施也至关重要。

单位:中国社会科学院工业经济研究所/中国社会科学院研究生院

本文发表于《中国发展观察》杂志2018年19-20期联合刊。

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