国家为了公共利益的需要,可以对土地实行征收或征用

论征地理由改革对我国非公有土地项目征地的影响

——基于集体经营性建设用地的分析。

摘要:我国现行《土地管理法》第三次修订前，土地征收有两种原因:单一选址和城市规划建设用地批量。究其原因，深层的法律依据在于当时《土地管理法》第四十三条的规定:任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。集体建设用地仅限于兴办乡镇企业和村民建住宅或农村公共设施和公益事业。鉴于大多数项目对国有建设用地的市场需求，在土地存量不足的情况下，通过将集体农用地转为国有土地来寻求满足供给是地方政府的必由之路。

2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修改《中华人民共和国土地管理法》后，集体建设用地范围在功能上有所扩大，在土地利用总体规划和城乡规划中确定为工业、商业等经营性用途并依法登记的集体建设用地，可以由土地所有者通过出让或者租赁方式供单位或者个人使用。因此，在满足一定条件的情况下，集体建设用地完全可以承担部分建设项目的用地需求，尤其是非国有公益性项目用地。基于这一理论上的转变，新修订的《土地管理法》明确，在政府组织编制的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，开发建设需要征收土地的，应当符合自然资源管理部门制定的标准。紧接着，2020年11月，自然资源部发布了《土地征收和成片开发标准》，专门规定综合开发用地中公共用地比例不低于40%。虽然“非公有土地禁止征地”的最终目的并不是绝对禁止，但从某种意义上说，非公有土地项目不能单独申请征地已成定局，其历史意义并非不可忽视。

关键词:土地征用集体经营性建设用地开发

介绍

2004年我国宪法修改前，宪法第13条和《土地管理法》第2条没有区分征收和征用。虽然没有作出区分，但土地征用的原因应当符合公共利益的需要这一前提是一致的。2004年《宪法》和《土地管理法》对征收和征用进行了区分，但要界定公共利益的需要并不容易。因此，在2019年《土地管理法》第三次修订之前，旧的《土地管理法》并没有明确概括或列举公共利益的需要。我们只能根据国务院制定的《土地管理法实施条例》规定的开始征收土地的理由来推断其符合公共利益的需要，即:a .在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，实施城市规划占用。b、单独选址的建设项目占用土地利用总体规划确定的城市建设用地以外的土地，可以征用集体土地。

事实上，识别个别选址项目的公共利益需求特征相对容易，但并不是所有个别选址的具体建设项目都能完全符合公共用地的属性。此外，如果由市县政府组织实施城市规划建设，征收集体土地，那么城市规划建设范围内的建设项目是否能满足公共利益的需要，或者规划建设用地是否属于公益用地，可能就更加不一致了。

2019年全国人大第三次修改《土地管理法》后，新《土地管理法》最大的亮点是赋予集体经营性建设用地入市权，同时明确缩小集体土地征收范围——正式以改革试点市县为参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》列出并总结了满足公共利益需要的六大征地理由，其中首次明确提出了土地开发的概念。即政府实施城市土地利用规划和建设用地项目，必须以开发地块的形式申请征收，开发地块应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

基于新《土地管理法》对集体经营性建设用地的相关规定，探讨征地改革对非公益性用地项目征地的影响。

1.打破集体经营性建设用地入市的法律障碍——征地原因改革的背景

我国土地征收是因为集体建设用地无法进入市场而启动的，当城市化发展中的市场建设用地无法满足国有建设用地存量时，地方政府通常会通过土地利用总体规划和城市规划调整等手段，提前或临时将集体土地圈定为城市发展可用建设用地。 然后以实施城市、镇规划为由办理土地征收审批手续储备国有建设用地，最后由当地自然资源行政主管部门通过招标、拍卖、划拨等方式将国有建设用地使用权出让给建设单位。 但是，城市在以年度批次建设用地项目申请征地时，被征土地的供地方案往往不属于物资范围，这种粗放的方式往往导致被征土地分散、征收不及时、公建用地比例低、不确定性大、地方土地财政依赖过度导致储备盲目扩张等现象。土地征收审批机关也往往侧重于对建设用地指标和规划红线符合性的审查，对征收必要性的实质性审查往往缺乏法律依据。不可否认，这在当时的法律环境下可以快速解决国有建设用地的供给需求，但随后，集体土地所有权的丧失导致农民集体经济发展水平下降，被征地农民对政府补偿安置标准不满引发的大量人地矛盾，以及集体土地与国有土地建设用地市场巨大的利益剪刀差，农民集体经济组织远不能正常分享城镇化发展带来的红利。

正如自然资源部法规司司长魏礼华在回答中国自然资源报记者提问时所说，原土地管理法禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，但乡镇企业破产兼并除外。集体建设用地被征收为国有土地后，方可将土地出售给单位或个人使用。这一规定使得集体建设用地价值不明显，导致农村土地资源配置效率低下，农民土地财产权利受到侵蚀。在城乡结合部，大量集体建设用地非法入市，严重挑战了法律的权威。在33个试点地区，集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和农民的普遍欢迎。新土地管理法删除了原法第四十三条“任何单位和个人需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体所有的建设用地在符合规划、依法登记并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的情况下，由集体经济组织以外的单一管理者或者个人以出让或者租赁的方式直接使用。同时，使用者可以转让、交换或抵押集体经营性建设用地的使用权。这一规定是重大的制度突破，结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍，是新土地管理法的最大亮点。

二。明确减少集体经营性建设用地市场国有建设用地征收-储备空目录。

明确土地征收的原因、行为和生效条件。

在打破集体经营性建设用地入市的法律障碍后，需要明确缩小《土地管理法》原有的征收范围，为后期集体经营性建设用地提供入市机会和单独空房。

新《土地管理法》第45条采用5+1列举概括的方式，对征收原因进行统一规定，即为了公共利益的需要，在六种原因下确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。五个清单简要概括如下:①军事外交用地，②基础设施用地，③公共事业用地，④扶贫搬迁用地，保障性安居工程用地，⑤土地利用总体规划确定的城市建设用地，成片开发。所谓概括，是指法律规定的为了公共利益需要土地的其他情形。这是底项，在法律没有明文规定的情况下一般不允许引用。

征收事由的1、2、3、6项应满足1+3的生效条件。即一科+三规划:“政府组织实施，符合国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划，符合城乡规划和专项规划”。

第四条行为征收理由应当符合1+3+1的生效条件。即在上述1个课题+3个计划的基础上，再加1个计划“纳入国民经济和社会发展年度计划”。

第五条行为征收理由应当符合1+3+1+1的生效条件。也就是说，多了一个标准:“成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”实际上对地块的开发做出了明确的标准要求，这个标准是《土地管理法》交给自然资源部统一制定的。

从上面可以看出，《土地管理法》第45条通过列举的方式界定了征收原因清单和生效条件，特别是对于第五种土地征收情形适用范围较广。与原《土地管理法》相比，政府对城市批量建设项目的土地类型做出了更加明确和限制性的实施条件，其现实重要性可见一斑。

规范地块内城市建设用地开发，“1不申请，4不审批”模式正式确立。

旧《土地管理法》实施过程中，市县政府在年度批次城市建设用地中申请征地的情况，一般可以理解为征地的兜底条款。只要没有具体的建设项目或者非单一选址项目申请的土地，都可以先办理征地，这是国有建设用地收储的一个主要渠道。项目用地可能是公共用地，也可能是非公共用地，最初规划为公共用地，后来可能调整为非公共用地，比较随意。鉴于地方政府在考虑本次征地是因为在城市规划范围内实施批量建设用地项目时，往往不考虑农村集体经济组织的意见，也没有考虑在无法征地时，可以通过集体经营的建设用地市场提供供地项目，因此， 土地征收审批机关往往只重点考核批准的那批城镇用地是否在城镇土地利用总体规划中，是否有建设用地指标，是否有耕地补充计划，简称“一书三图”，供地计划一般不要求什么，更谈不上及时考核。

在新《土地管理法》提出城市规划建设用地分批次开发方案应达到开发标准后，2020年11月5日，自然资源部正式发布了《土地征收和分批次开发标准》。在这份文件中，自然资源部对土地征收和成片开发的概念、开发规划的内容、制定程序、集体经济知识、被征收土地上农民的参与和投票、开发规划的批准等作出了明确规定。例如，“本标准所称区块开发，是指县级以上地方人民政府在土地空所界定的城市开发边界内的集中建设区，组织对一定范围的土地进行综合开发建设活动。”“土地征收开发计划应当包括:规划建设项目、开发时序和年度实施计划；根据用地空规划，完成征地比例和基础设施、公共服务设施等公益性用地范围内的开发"

此外，自然资源部对各地征地开发明确“1不适用，4不批准”。所谓“不申请”，是指未经村民会议三分之二以上成员或者集体经济组织三分之二以上村民代表同意，不得申请征地开发。所谓“4不批准”是指占用永久基本农田，不批准；县域内有大量批次未利用或闲置土地的，不予审批；各类开发区和城市新区土地利用效率低的不予审批；已批准实施的土地征收开发年度实施计划连续两年未完成的，不予批准。

不难发现，集体经济组织对土地征收开发的意见极其重要。只要农民集体经济组织不同意，市县就不能申请土地开发。从字面上看，这似乎赋予了农村集体经济组织真正阻止开发和征用自己集体所有土地的权利。那么，是否应该以实体条件来考察农民集体经济组织的“不认可”？在农民集体经济组织不同意开发地块的前提下，县政府能否强迫省政府批准开发方案或申请征用？在自然资源部就这个问题发布新的解释和澄清之前，我觉得应该从字面意义上来恰当理解。只要农民集体经济组织没有同意，即使征地和土地开发符合40%以上的公益性用地或其他标准条件，政府也不应申请征地和征地。如果申请不能满足，自然省政府不具备批准开发征收地块的前提。此时，当地政府应充分考虑被征收人的诉讼并最终取得同意后，再继续分片实施土地征收，或在符合土地征收原因的其他情况下申请征收，即《征收目录》第1-4类，或在不改变集体所有权的情况下，通过调整规划、以集体经营性建设用地形式提供未来建设项目等方式解决问题。

非公共用地比例原则不影响整体征地和公共利益发展的要求。

不言而喻，征地拆迁范围内的公益性用地比例不低于40%，也就是说征地属于综合开发。即使综合开发中存在非公益性用地项目，只要不超过60%，按照自然资源部的理解，征地整体上仍符合《土地管理法》规定的“公共利益需要”，可以申请征收。但这种宽容仅限于在满足比例原则的前提下，以公益用地全面触发征收条件。但无论如何，单从新修订的《土地管理法》整体来看，申请征用非公益性项目用地已经彻底退出历史舞台。从这个角度来说，它的意义非同寻常。

三、土地收购开发要妥善处理好土地利用总体规划、城乡规划和集体管理建设用地的关系。

《中华人民共和国土地管理法》规定，经省级以上人民政府批准，县级以上地方人民政府征收开发建设所需的成片土地，适用成片土地征收开发。关于土地利用总体规划的编制，新修订的《中华人民共和国土地管理法》第十八条规定，国家建立土地空规划制度。土地空的规划应坚持生态优先、绿色可持续发展，科学有序安排生态、农业和城市功能空，优化土地空的结构和布局，提高土地空开发和保护的质量和效益。依法批准的土地空规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。已编制土地空规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

目前，大多数地方正在紧锣密鼓地制定土地空规划，以取代土地利用总体规划和城乡规划。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《土地利用总体规划管理办法》及相关规划规范性文件的规定，土地利用总体规划和城乡规划均由政府组织编制和审批，编制体制为自上而下的编制模式，下级规划服从上级规划。此外，我国土地利用总体规划体系中没有村级，村庄规划也是由乡镇政府组织编制。如《土地利用总体规划管理办法》第二十六条第一款规定:“土地利用总体规划应当按照下级规划服从上级规划的原则，自上而下进行审查和报批。”《土地利用总体规划管理办法》规定，土地利用总体规划分为国家、省、市、县、乡五级，村庄土地利用总体规划是乡级规划的组成部分。《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定，乡、镇人民政府应当组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府批准。村庄规划报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

从上面可以看出，在城乡规划一体化的原则下，农村集体建设用地的规划范围完全由政府主导，政府在土地空的规划中倾向于优先分配城市建设用地指标。因此，在集体建设用地入市的法律障碍消除后，农村集体建设用地的范围如何落实，城乡建设用地指标和界限如何协调分配，是当前政府迫切需要解决的问题，当然也是土地征收和开发的问题。

笔者认为，2022年《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布后，第六十七条明确规定:“集体所有的建设用地，是指确定用于工业、商业和其他经营性用途的土地因此，地方政府在组织规划新增用地空时，应适当限制现有城市规划建设用地的边界扩张，建设用地指标向农村发展倾斜，为后期集体经营性建设用地市场预留空。这一政策倾斜与《中华人民共和国乡村振兴促进法》第六十一条“各级人民政府应当坚持取之于农业、主要用于农业的原则，调整完善土地使用权出让收入范围，提高农业和农村投资比重……”的立法宗旨相一致。而且规划建设用地指标向集体倾斜，也可以从源头上有效避免集体经营性建设用地征地与市场开发的利益冲突，导致后期地方市县政府征地。助力乡村振兴，授人以鱼不如授人以渔。