「节能环保」节能环保模式运作要点分析——以垃圾处理项目为例

1.节能环保行业PPP项目运营的政策环境分析

近年来，随着环境问题的日益突出，中央政府对节能环保产业越来越重视，进一步加强了对节能环保领域推广PPP模式的政策支持。2017年9月，国家发展改革委在对环境商会以全国工商联团体提案形式向NPC、CPPCC提交的《关于推进环境保护领域PPP项目实施的建议》的答复中明确指出，“推广运用政府与社会资本合作模式，是打破公共服务领域市场准入限制，吸引社会资本参与公共服务供给的有效途径。加快政府和社会资本在资源环保领域的合作，有利于将资源环保的政策要求转化为节能环保产业的市场需求，通过‘专业化、产业化、市场化’的产业组织模式，培育和规范可持续的商业模式，以更好的效率提供更优质的资源环境公共服务。”还明确下一步将根据环保PPP项目特点，继续鼓励和支持治理模式创新，通过统筹各领域项目资源，研究推进PPP项目实施地方规划。对于资源组合项目，指出可根据技术路线的成熟度、商业模式的定型、单位投资强度的稳定性、项目间的相关性等进行适度推广。此外，在项目付费机制方面，根据项目实际情况，鼓励探索用户付费、政府付费和开发资源补偿相结合等方式。，丰富项目投资回报方式，促进资源环保PPP项目加速落地和健康发展。

今年6月16日，国务院发布《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，其中明确提出“采取直接投资、投资补助、运营补助等方式，规范和支持政府和社会资本合作项目；对于政府实施的环境绩效合同服务项目，公共财政支付水平与治理绩效挂钩。鼓励政府购买服务实施生态环境治理和保护”；紧接着，6月27日，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》出台，提出“依法依规支持大气污染防治领域政府和社会资本合作项目建设”。鼓励发展合同环境服务，推进环境污染第三方治理”。

2016年9月，住建部、发改委、财政部、国土资源部、人民银行联合发文，鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业；2016年10月，财政部发布《关于深化公共服务领域政府和社会资本合作的通知》，规定在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。同时，为深化这股“力量”，财政部会同住建部、农业部、环保部于2017年发布《关于在政府参与的污水、垃圾处理项目中全面推行PPP模式的意见》，推动有序存量项目向PPP模式转变。尽快在该领域形成统一、规范、高效的基于社会资本的PPP市场，相关环境公共产品和服务的供给结构明显优化。

此外，在能源领域，为改革创新能源领域公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，充分调动社会资本参与能源领域项目建设的积极性，国家能源局发布了《关于积极推进能源领域政府和社会资本合作模式的通知》。

二。垃圾处理PPP项目案例分析及经验

PPP项目库总体情况分析

财政部PPP综合信息平台项目库公开信息显示，截至2018年7月底，生态建设和环境保护入库项目656个，其中国家示范项目89个，省级示范项目65个。在生态建设和环境保护项目下，有229个环境综合治理项目，约占项目总数的35%。此外，还有49个湿地保护项目、35个生活垃圾处理项目和61个污水处理项目。

能源仓储项目97个，其中国家级示范项目28个，省级示范项目22个。能源项目下，垃圾发电项目65个，约占总项目的67%。其他类型项目主要有光伏、煤电、新能源充电桩、生物质能、风电、水电、能源储备项目等。，数量不多。

从以上数据可以看出，垃圾处理项目仍然是节能环保行业推广的典型项目类型，也是PPP模式应用广泛且成熟的重要行业领域。

案例分析和经验借鉴

以南京卓远提供的江西某县生活垃圾处理PPP项目为例。该项目为国家级示范项目，规划总用地面积53413.99㎡，规划总建筑面积22465.72㎡。项目拟建设厌氧发酵罐，建筑面积6077.18㎡；1栋原分拣联合厂房，建筑面积5855.53㎡；热解气化车间1座，建筑面积1679.92m2；化肥厂1座，建筑面积6015.11㎡；污水回用车间1座，建筑面积753.46㎡；电站1座，建筑面积380.00m2宿舍1栋，建筑面积1674.52㎡；1间门卫室，建筑面积30.00㎡。本项目计划总投资11709.8万元，其中建设投资11050.37万元，占总投资的94.44%；流动资金650.62万元，占总投资的5.56%。

项目建成后，按照减量化、资源化、再利用的原则，零能耗的城市生活垃圾综合利用技术将形成日处理生活垃圾300吨、年处理生活垃圾10.95万吨的能力，从而实现全面提升县城环境卫生质量的目标。

本项目为新建项目，采用BOT模式，合作期限设定为25年，其中建设期为1年，奖励机制为可行性缺口补贴。该项目已成功落地，有以下亮点可供参考:

1.项目PPP实施领导小组架构完整，职责明确。

为加快本项目的实施，县政府授权县城管局作为本项目的实施机构，县城管局成立了政府和社会资本合作模式推广应用领导小组，由局长任组长，负责城管局PPP项目的招商、洽谈、协调和后续建设工作。领导小组成员除县城管局相关领导外，还包括环卫处、市场服务中心等相关部门人员。

领导小组下设办公室，设在市政府，负责跟踪PPP项目实施进度、汇总上报数据等工作。项目执行计划的联合审查；负责相关政策指导、宣传培训、信息统计等日常工作；承担领导小组交办的其他工作。

基于本项目PPP实施领导小组结构完整、职责明确，为加快本项目实施效率、促成项目成功落地发挥了重要作用。

2.前期准备工作充分，论证合理。

本项目前期工作中，在借鉴其他城市和项目一期经验的基础上，对项目建设模式、资金筹措方式、建设规模、设计方案等方面进行了科学论证，并广泛征求了相关单位的意见。基本明确了项目建设模式和实施方案。

3.采购方式的选择符合本项目的实际需要。

考虑到本项目拟采用一种新型的生活垃圾综合利用处理技术，采用的处理技术为垃圾分选+厌氧发酵+水解，通过物理方法分选垃圾中的不同成分，然后厌氧发酵产生沼气；高温高压沼液分解其中的有机物，将分解后的有机物转化为肥料，可以实现垃圾处理的减量化和资源化，更适合当地垃圾处理的现状。由于采用的垃圾处理方式非常新颖和复杂，目前在中国还不成熟，所以还有很多内容需要讨论。因此，对比采购方式的适用性，本项目采用竞争性谈判的采购方式。

三。垃圾处理项目PPP模式要点分析

垃圾处理PPP项目的特点

目前，国内外广泛采用的城市生活垃圾处理方法有三种，即卫生填埋、高温堆肥和焚烧。无论采用哪种方法，处理目标都是实现无害化、资源化、减量化。根据南京卓远项目的实践经验，结合业内相关人士的观点，本文认为垃圾处理项目在全面实施PPP模式的过程中具有以下特点:

1.垃圾处理PPP项目对前瞻性要求更高。相对于其他行业的PPP项目，垃圾处理设施的建设往往面临选址困难的问题，且考虑到垃圾处理需求随着城市的发展逐渐增加，需要在相关方案设计阶段充分预留空的项目拓展空间，在规划选址阶段尽量考虑未来3-5年垃圾处理设施的建设需求，避免影响垃圾的及时处理。

2.产业政策保护力度加大，监管趋严。从以上对节能环保行业PPP政策的分析也可以发现，中央层面对于垃圾处理行业应用PPP模式的鼓励和支持力度在不断加大。根据现行政策，地方垃圾处理项目需要“被迫”应用PPP模式；另一方面，生活垃圾处理行业的监管标准变得更加严格。2015年和2016年，住建部先后发布了《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》和《生活垃圾卫生填埋场运行监管标准》。

此外，“十三五”规划明确指出“不鼓励建设处理能力300吨/日以下的焚烧设施和库容50万立方米以下的填埋设施”，并首次统一了垃圾处理设施建设规模标准。

3.项目适合“打包”运作，统一招标。与其他基础设施建设项目相比，垃圾处理项目投资规模小且分散，特别是乡镇垃圾处理项目，需要集中实施，以增加项目对投资者的吸引力。在住房和城乡建设部等部门《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》中，也规定“鼓励投资运营城市、县城、镇村污水收集和垃圾处理项目，实行统一招标、建设和运营，探索城镇建设和运营市政公用设施的模式”。

4.垃圾处理行业边界逐渐拓宽，后续PPP项目类型将更加多元化。相关业内人士指出，垃圾处理行业正逐步从生活垃圾扩展到建筑垃圾和餐厨垃圾，从保洁和垃圾收集扩展到垃圾管理，从城市垃圾扩展到农村垃圾处理项目，并相应纳入PPP模式合作的项目类型。也将从传统的单一型向全过程的综合管理型转变。

5.垃圾处理项目对行业的技术依赖性很强。据相关资料显示，对于垃圾处理行业而言，在垃圾渗滤液浓缩液处理、焚烧飞灰处理、有机垃圾处理、生活有害垃圾处理等方面仍有技术瓶颈有待突破。

浅析运用PPP模式的要点

1.操作模式。

就运营模式而言，垃圾处理PPP项目与其他行业差别不大。主要是根据项目的实际情况，是否适合由社会资本长期拥有，并结合项目业主的合作意愿，分别采用BOT、BOO、TOT、ROT等方式。

以某区生活垃圾资源化处理PPP项目为例，基于项目特点，项目采用BOO模式运作，由社会资本方负责项目的投融资、设计、建设、运营、维护和管理。政府与政府的合作边界控制在公共产品和服务的定价管理、公共产品质量和数量的监管、相关优惠政策的实施等方面。

3.奖励机制设计。

现行的生活垃圾收费制度主要是在两个政策文件的基础上形成的:《关于实施城市生活垃圾处理收费制度推进垃圾处理产业化的通知》和《关于推进城市污水和垃圾处理产业化的意见》。具体收费办法和收费减免办法由各地人民政府根据实际情况制定。目前还存在一些问题，如收费制度不完善、收费主体不统一，特别是强制性、规范性收费落实不到位，公众缴费意识不强，收缴率普遍较低。

从实际情况来看，各地基本都是按户数或居民数收取垃圾处理费，其中一部分附加在水、电、气等公用事业的收费上。生活垃圾处理费按照居民用水、用电或用气量为计算依据收取；有些地方通过居民自治组织或物业管理机构直接向公众收取垃圾处理费。

因此，对于垃圾处理PPP项目，PPP项目公司一般不直接向公众收取生活垃圾处理费，而是向政府收取“生活垃圾处理服务费”，以收回投资成本，获得合理回报。

此外，对于资源环保类PPP项目，中央层面明确提出根据项目实际情况，鼓励用户付费、政府付费和开发资源补偿相结合，以丰富项目投资回报。实践中，一些垃圾处理项目通过对垃圾的资源化利用获得了一定的运营收益，整个项目的回报机制设置为“可行性缺口补贴”，PPP项目的预期超额收益在政府和社会资本方之间进行合理分配，实现了资源的有效整合，增强了项目的整体吸引力。

3.性能赋值

实践中，在垃圾处理PPP项目实施方案或项目合同编制阶段，项目运营维护绩效考核指标的设定主要依据《关于发布〈城市道路清扫保洁质量与评价标准〉的通知》、《生活垃圾卫生填埋处理技术规范》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》等文件。

具体考核指标的设置对应项目合作边界。以生活垃圾收运、清扫和填埋处置一体化项目为例，运维绩效考核指标主要包括以下几个方面:

项目设施:如生活垃圾桶、垃圾收集点、中转站、垃圾收集车、垃圾运输车、垃圾吸运车、三轮快速保洁车、指挥调度中心等。

清洁:可能涉及道路清洁、街道清洁、巷道清洁、村庄清洁、水清洁、垃圾桶清洁、交通护栏清洁、特殊天气清洁等。

垃圾收运:垃圾运输智能化管理、密闭运输、车容整洁等具体要求；对于中转站，要求外观规范统一，装饰美观；当日产生的垃圾应每日压缩清运，不得堆积；压缩作业完成后，应及时清理散落的垃圾并冲洗干净地面进行消毒灭菌；吸污车应当根据需要及时收集转运站压缩垃圾产生的污水，不得随意排放。

公众满意度:由于垃圾处理项目本身具有很强的外部性，与居民的日常生活密切相关，因此需要定期对项目公司的绩效进行公众满意度调查。