社会资本生态修复

[文/观察者网李环宇]清澈的海水和郁郁葱葱的山脉是无价的财富，最近，国家不得不“加速”这一概念:

去年11月，自然资源部发布了《社会资本参与土地生态修复案例空，并对其进行了专门解读，指出政府在生态保护与修复领域的财政投入有限，社会资本参与不足，需要通过多种渠道和形式加大生态保护与修复的投入。

一年后，国务院发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护和修复的意见》指出，长期以来，我国部分地区生态系统破坏退化问题突出，历史欠账较多。生态保护和修复任务广泛，需要动员全社会力量参与。

国务院11月10日发布的意见

11月23日，自然资源部在政策吹风会上对意见进行了专门解读，明确从规划控制、产权激励、财税支持等方面构建生态保护与修复的市场机制。，称《意见》中的政策对于促进生态修复、筹集相应资金或获得合理回报具有可观的政策价值。

从《案例》到《意见》，不难看出国家正在下大力气吸引社会资本，以加快让绿水青山同时成为金山银山的进程。据了解，2020年，生态修复治理市场规模已达4064亿元，单个项目所需资金可能达到数十亿甚至数百亿。那么，社会资本愿意参与其中吗？

生态修复现状:历史欠账多，资金缺口大。

历史债务是国家这次吸引社会资本的重要因素。

自然资源部生态修复司司长周空在案件解读新闻发布会上坦言:“自然资源的开发利用必然会影响甚至破坏生态环境。长期以来，受高强度土地开发建设、矿产资源开采、海域开发利用等影响，我国生态保护和修复历史欠账多，修复任务重，财政压力大，矛盾十分突出。”

观察人士查阅自然资源部公布的第一批“案例”后发现，其中不少确实经历了几十年甚至上百年的开采破坏，责任主体难以确定，从而成为无人负责的历史欠账。

一些案件的背景资料

没人负责，意味着生态修复的责任落在了政府身上，但生态修复并不是一个能省钱的工作。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文做客《央视财经评论》时表示，一个项目，面积小的要几百万，大的要几百亿。即使面积相同，根据南北、海拔不同，需要的资金也不同。

副局长常以青海木里煤矿为例说，该煤矿海拔高，需要大量资金。据《第一财经》去年报道，木里矿区生态修复项目一期工程的中标价高达20亿元，第二、第三高的中标价分别高达5.6亿元和6亿元。

这个费用是什么概念？木里煤矿横跨海西州和海北州。去年海西州税收60亿，海北州4亿。木里煤矿的生态修复总费用为30多亿元，相当于两个州全年税收的一半。

木里煤矿图片来源:中国经营报

巨大的资金需求使得吸引社会资金成为必然。很多“案例”也提到了政府和社会资本在生态修复中的贡献:

在内蒙古巴彦淖尔市乌梁素海风景林场湖草生态保护修复项目中，由政府牵头设立专项基金，其中政府投资平台出资15.1亿元，其他主体出资30亿元；上海贝加郊野公园土地综合整治项目，政府专项资金8亿元，社会资金50亿元。湖北省嘉鱼县官桥镇综合整治项目，综合整治及乡村建设阶段预算投资已达12.9亿元，后续将吸引社会资本开展乡村产业融合发展示范园区建设，预计金额40亿元。

周说，近年来，中央财政投入一定资金用于生态保护和修复工程，如山水林田湖草修复工程、土地综合整治、矿山生态修复、蓝湾建设等，发挥了重要的引导作用。但是，面对大规模、大范围的生态问题，仍然存在一些不足。一方面政府财政投入有限，另一方面社会资本参与不足。因此，必须动员社会力量，吸引社会资本，通过多种渠道和形式，加大对生态保护和修复的投入，切实提高生态系统质量，增加生态产品供给。

资本也在积极跟进。郭盛证券在一份研究报告中指出，“十三五”期间，国家生态文明建设不断升级，进一步强调加强生态系统的保护和修复；随着政策的持续关注，生态产业的资本逐渐活跃，生态治理市场发展迅速。据中国商业产业研究院估算，2020年生态修复治理市场规模已达4064亿元，近五年年均增速11.5%。

然而，无锡国和环境高端装备制造基地董事总经理邵坤坤向Observer.com指出，社会资本并没有大规模进入生态修复领域。

早在2005年，国内就有一批固定回报率的特许经营项目由社会资本投资。到2015年，大量的公私合营项目开始出现，单个生态修复项目所需资金开始飙升，达到数十亿甚至数百亿，相当于一个民营企业之前营收的10-20倍左右。很多生态修复的民营企业开始“跑马圈地”，社会资本对生态修复热情高涨。有的公司甚至喊出了千亿合同和营收的口号。

但项目所需的巨额资金从何而来？据邵琨介绍，当时那些生态修复项目的承包规模，可以达到一家民营企业之前收入的10-20倍左右。所以民营企业主要得靠项目融资贷款，而当时的政策环境也适合于此，所以很多企业高负债。

但生态修复毕竟有一些“先天不足”，公益属性强、投资回报周期长、回报低、产业发展受到一定限制等。这些缺点在大型PPP项目中被进一步放大，一个项目的时间最长可达10-20年，项目的最终验收和确认变得更加困难。邵琨举了一个例子:

“一个县级市的污水处理厂，工程用不了两年，晚一点就可以投产。运营过程中有财务支付，比如5万吨水可能一吨两块钱，这意味着如果每天有10万块钱的净收入，就有持续的现金流。但是，没有PPP项目。PPP比我们传统的环保项目时间长得多，最长也要10年、20年。有些项目还没贡献收入就烂尾了。”

随着一些生态修复项目无法进入最终结算验收阶段，该领域存在资金回笼问题。到2017年，全国范围内开始批量出现大量PPP项目实施问题，于是银行停止了对PPP项目的放贷。大量民营企业因为资金链断裂而破产，有的被央企收购。

邵琨承认，经过这样一段时间的“泡沫期”，社会资本对生态修复领域其实相当悲观。此前，大规模违约已经让社会资本承担了大量损失。

建立“谁维修谁受益”的市场机制

政府也意识到了社会资本的悲观情绪。在2020年《案例》发布会上，周指出，生态修复迫切需要政策激励和制度保障，增强市场信心和预期。

一年后，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护与修复的意见》出台，特别强调:“重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出为主体责任的生态保护与修复，并获得相应的生态产品价值回报或政府投入。”

自然资源部副部长王光华在《意见》吹风会上表示，此次《意见》明确，社会资本可以选择自主投资、与政府合作、公益参与等三种不同的参与方式，利用取得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业、申请碳汇增量验证和交易、政府批准的资源综合利用等方式获取投资回报。

常纪文副局长指出，国家正在千方百计创造条件，把绿水青山变成金山银山，社会资本最关心的是盈利点，也就是赚钱。这个意见很好的回应了这一点。

比如社会资本修复的土地，可以变成建设用地:

允许通过开展连片特困地区生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护与修复主体，依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、医疗卫生、体育、设施农业等产业发展；其中，以森林草原恢复为主的项目，可以利用不超过3%的恢复面积从事生态产业发展。

砂石等公共资源可以卖钱:

根据生态保护与修复方案及其工程设计，对于合理削坡减载、消除地质灾害隐患等新产生的土石方，以及原位遗留的土石方、河道疏浚产生的淤泥和泥沙，以及优质的表土和原生植物，允许生态保护与修复主体无偿用于本次修复工程，并纳入成本管理；如有剩余，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台系统进行处置，并保证生态保护与修复主体的合理收益。创新森林采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业单独编制森林采伐限额，经批准后依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林和非林地上的林木，可以根据森林经营方案或者计划自行设计，并根据法律法规自主决定采伐林木的年龄和方式。

即使在“二氧化碳排放峰值，碳中和”的大背景下，植树造林的碳汇也可以卖钱:

建立健全保护和修复自然、农田、城市等生态系统的激励机制。研究生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易的相关规则，逐步增加生态系统碳汇交易量。

王光华说，《意见》明确从规划控制、产权激励、财税支持等方面，建立“谁修复、谁受益”的生态保护与修复市场机制:

在规划控制方面，主要从规划引导、支持合理用地、优化空之间布局等方面支持社会资本参与。在耕地和永久基本农田数量不减少、质量有所提高的情况下，允许空之间的转换和位置调整。新增耕地也可用于占补平衡，多余的建设用地也可用于增减。这两项政策对于促进生态修复、筹集相应资金或获得合理回报具有相当大的政策价值。在产权激励方面，在符合相关规定的前提下，赋予生态保护与修复主体一定的权利。一是使用权，比如允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、医疗保健、体育运动，包括农业设施的产业开发；20.优先。社会资本投入并修复的国有建设用地用于经营性用地建设项目的，同等条件下，生态保护与修复主体在公开竞争中享有优先权；三是转让权，社会资本依法投资修复取得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规转让并获得相应收益。在财税支持方面，《意见》要求，发挥政府投资的主导作用，通过PPP等模式引入社会资本开展生态修复。符合条件的可享受环保、节能、节水等相关税收优惠政策。，而那些社会资本已经投资建设的公益林，只要符合条件，按规定纳入公益林区划，就可以平等享受政府相关补贴政策。在金融支持方面，《意见》指出，支持金融机构参与生态保护和修复，积极开发适合的金融产品，按照市场化原则提供中长期金融支持，推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等具体政策措施，加大对生态保护和修复的投入。

总之，要通过释放这些政策红利，为社会资本投入生态保护和修复，进一步增强动力，激发活力，挖掘生态修复潜力。

邵琨告诉Observer.com，这个意见可以看作是国家在措施上对EOD模式的一些探索，他想通过更多的担保来提高投资者的信心。毕竟，如果不想重蹈PPP模式的覆辙，要么控制项目规模，比如把大项目中收益稳定的小项目拉出来找社会资本做；要么是保证收益，就是让社会资本看到有钱赚。

EOD作为PPP的一种，项目规模不小，收益如何保证？自然要看土地了。就是用长期增值空来弥补前期的投资收益。比如政府和企业预测2000亩区域环境全部改善后，土地可以从50.1万亩变成200万亩。过去，这种增值是房地产开发商享有的，但现在它已成为负责综合开发的EOD投资单位。邵琨承认，对于财政支付能力较弱的地方政府来说，如果不涉及土地这种流动性资产，很难解决资金不足的问题。

目前国内有企业在做试点，一般是在一些省会城市的城乡结合部，未来会有空之间的一些地块。

除了EOD模式对项目收益的探索，邵坤坤认为，如果要进一步吸引社会资本，还需要将专业设计制度化。现在有一个很大的矛盾，就是地方政府往往被动参与生态修复。比如一个中央环保督察之后，可能很快就到了临界点，政府要在短时间内启动一个项目。但由于缺乏前期规划设计，很多项目实际上会成为重复投资。一旦出现重复投资，地方政府会觉得不值，会对最终的业绩产生很大的怀疑。

邵琨说，整个项目应该有一个时间表，以便更专业的规划者和设计师在前期为地方政府提供建议。这样就是合理合规合法的推广，形成了规范的流程。虽然前期很多PPP项目不够规范，但在项目推进过程中，政府和企业都是在合法合规的文本基础上开展这些项目的，只有在这个前提下，才能最终吸引更多的社会资本。

生态修复也可以走高科技、产业化的路线。

无论是PPP还是EOD，目前国内的生态修复项目都更倾向于土建工程。在邵琨看来，生态修复的“工程”不利于吸引社会资本。

他表示，之前的PPP泡沫影响很大，不仅留下了很多“坑”，还导致了环保产业的工程化，让环保产业变成了资本的游戏——砸钱、施工、跑马圈地...技术一点都不技术也没关系。但随着这两年国家大力挖掘专、精、特、新企业，国内其实已经涌现出一批在细分领域做核心设备的企业。这些不参与土木工程的企业没有这么高的负债率。他们虽然规模小，但是收入却爆炸式增长。如果是基于核心技术和设备的突破，社会资本同样可以获得不错的收益。未来这类企业可以参与细分领域的小型运维业务，也就是所谓的“环境管家”，但目前的重视和支持还不够。

邵逸夫

另外，生态修复也可以和现在的高科技产业相结合。比如现在火热的光伏和储能，一些环保企业在做光伏和储能行业的废水处理和资源化利用，实际上是搭了这些行业的便车。

邵琨认为，生态修复甚至环保产业不同于其他产业。有点像互联网，属于各种行业的延伸，要注意它和不同行业的融合。目前地方政府债务压力较大，如果生态修复仍然走老的民间道路，将很难实施。因此，可以将生态修复与产业发展结合起来，将生态修复项目变成光伏、储能等低阻力的优质项目。

国家发改委(NDRC)在最近发布的《特殊类型地区“十四五”振兴发展规划》中也提出:

支持地方政府因地制宜利用沙漠、戈壁、石漠化和荒坡荒滩发展光伏、风电等可再生能源，探索可再生能源发展与流域治理、生态修复、特色产业发展有机结合的新模式。建立健全生态产品价值实现机制和重要流域生态保护补偿机制，稳步实施重要生态系统和具有重要生态功能区域的生态保护补偿。

邵琨说，这是一个非常好的指南。资源贫乏地区利用空的广阔优势，布局新能源设施，增加地区产值，反哺生态修复所需资金，探索本地区资源互补从“输血”到“造血”的协调发展机制。

最后，作为生态修复行业的从业者，他向Observer.com坦言，虽然过去社会资本在生态修复方面损失很大，但大多只能束之高阁，目前的环境很难让政府吸收这些损失。因此，要让社会资本重新参与生态修复，还是要着眼未来，做好制度保障，在实践中积极推广和借鉴已有的成功案例，重塑金融市场对生态修复的信心。