建筑垃圾管理亟须专项立法的原因

来源:法制日报

地图集

原标题:我国建筑垃圾产量日趋严重，但资源利用率不高。专家意见

建筑垃圾管理急需专项立法。

目前，关于建筑垃圾管理的地方法律法规主要集中在建筑垃圾产生全过程中对产生者的管理、处罚和责任方面。但是，对于建筑垃圾的资源化利用，主要以政策引导为主，缺乏相应的法律规定。

在支持建筑垃圾资源化利用技术、培育建筑垃圾资源化利用企业等方面出台配套政策，加大对资源化利用企业在产品销售、用地保障等方面的支持力度。

近日，湖南省长沙市长沙县行政执法局查处了4起随意倾倒建筑垃圾影响市容的案件。这件事引起了社会关注。

《城市建筑垃圾管理条例》第十五条规定:“任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒、堆放建筑垃圾。”

建筑垃圾是指个人、建设单位或者施工单位在铺设、建造或者拆除各类建筑物、构筑物过程中遗留的弃土、废料、渣土、泥浆等废弃物。

随着我国旧城改造和城市化步伐的不断加快，每年产生数千万甚至数亿吨的建筑垃圾。如何回收建筑垃圾已成为城乡发展的难题。

据中国城市环境卫生协会建筑垃圾管理与资源化工作委员会统计，从2010年至今，全国已有10个省市、167个地区出台了建筑垃圾管理政策。但在已经出台的相关政策中，明确建筑垃圾资源化利用省级不到20%，地区级只有22%。

接受法治日报记者采访的专家认为，建筑垃圾的资源化利用是一项系统工程，涉及生产、运输、处理、再利用等多个环节，需要建设、城管、市容、环保、工业和信息化、发改委等多个行政管理部门的协调和有效联动。目前，关于建筑垃圾管理的地方法律法规主要集中在建筑垃圾产生全过程中对产生者的管理、处罚和责任方面。但是，对于建筑垃圾的资源化利用，主要以政策引导为主，缺乏相应的法律规定。因此，国家应完善建筑垃圾资源化利用专项立法，延长建筑垃圾资源化利用产业链。

拆除违章建筑产生的垃圾源头，减少垃圾，刻不容缓。

据法治日报记者了解，目前，我国建筑垃圾运输、填埋、露天堆放过程中，存在建筑垃圾排放不规范、建筑垃圾堆积风险大等问题。大量的建筑垃圾没有得到良性利用，占用了土地资源。同时，建筑垃圾的填埋、抛撒和堆放容易造成空气体、土壤和水体污染。

今年9月，陕西省咸阳市城管局发布了今年第二季度综合执法支队行政处罚信息。多家企业因建筑垃圾未覆盖、建筑垃圾运输不规范、建筑垃圾散落等原因被处罚。

今年7月，江苏省苏州市吴江区黎里镇9家运输企业因未经批准，深夜非法转运建筑垃圾，分别被给予警告和罚款，共计罚款27万元。

在经济高速发展时期，城市和农村每天都会有大量的建筑物被拆除，包括房屋、工厂和各种基础设施。其中，也有一些已经被拆除的违章建筑。

今年3月，山东省青岛市黄岛区委宣传部发布信息通报，对新区涵碧楼项目中破坏生态岸线的41栋建筑进行整治，恢复海岸带自然生态功能和生态岸线的公共属性。

今年4月，河南省信阳市商城县五河乡对违建别墅进行强制拆除。此前，五河乡某村民小组鲇鱼山自然保护区核心区内占地4000多平方米、价值近千万元的违法建筑，严重破坏生态环境，严重影响饮水安全。都是五合乡政府联合三违办、公安局、国土局、住建局、林业局、森林公安局等相关职能部门在一天之内拆除的。

北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，现实中存在很多违法建筑，明显违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设条例》等相关法律法规，且未取得建设工程规划许可证。但一些监管部门并没有从源头上封杀施工，而是习惯于事后拆除。因此，相关部门应加强行政执法队伍建设，从施工源头减少建筑垃圾的产生，实现垃圾减量化，防止乱作为和不作为，减少资源破坏和人力物力浪费。

建筑垃圾产量惊人，资源利用率不高。

今年5月，住建部工程质量安全监管司、城建司负责人在接受媒体采访时表示，据相关行业协会测算，近年来我国城市建筑垃圾年产量超过20亿吨，约为生活垃圾的10倍，约占城市固体垃圾总量的40%。建筑垃圾已经成为中国单个城市排放量最大、最集中的固体废物。

据前瞻产业研究院发布的《中国建筑垃圾处理行业发展前景及投资战略规划分析报告》显示，每万平方米建筑在建设过程中会产生500至600吨建筑垃圾，而每万平方米旧建筑拆除时会产生7000至12000吨建筑垃圾。我国建筑垃圾的数量已经占到城市垃圾总量的30%以上。保守估计，未来10年，中国平均每年将产生超过15亿吨的建筑垃圾。2020年建筑垃圾将达到26亿吨，2030年将达到73亿吨。

与庞大的建筑垃圾量相比，目前我国建筑垃圾的资源化利用率并不高。

《中国建筑垃圾处理行业发展前景及投资战略规划分析报告》指出，目前我国年处理建筑垃圾100万吨以上的生产线只有70条左右，小型处置企业有数百家。资源利用总量不到1亿吨，建筑垃圾整体资源利用率不到10%，远低于欧美国家的90%和日本、韩国的95%。

中国法学会环境资源法学研究会副会长、教授高丽虹认为，我国建筑垃圾资源利用率不高，主要有以下三个原因:

第一，缺乏有效的引导。大多数城市对建筑垃圾的资源化利用不够重视，建筑垃圾管理的重点仍停留在控制建筑垃圾产量的阶段。

第二，相关政策法规的缺失。我国现行的法律法规，如《循环经济促进法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市建筑垃圾管理条例》等，主要针对建筑垃圾造成的环境污染及其对市容市貌的影响，并未涉及建筑垃圾的回收利用。

第三，缺乏统一规划。地方政府对建筑垃圾的监管处于住房城乡建设系统、市政市容和城市管理的多头管理。同时，建筑垃圾回收尚未纳入政府公共建筑材料清单，相关补贴难以到位，影响了建筑垃圾处置企业的生产积极性。

也有业内人士认为，一方面，建筑工程的设计、施工、拆除大多采用传统的粗放式生产方式，直接导致大量建筑固废的产生。与国外发达国家相比，我国建筑垃圾的资源化利用率低，建筑垃圾的处理处置仍处于简单无序的初级状态；另一方面，对于各类建筑垃圾，未实行分类回收和有组织消纳及资源化管理，各级政府监管部门未对建筑固体废物产生者规定强制回收义务。

已经出台了鼓励和支持回收的政策和法规。

“垃圾不是没用，而是放错了地方的资源。”研究表明，每1亿吨建筑垃圾可生产243亿标砖和3600万吨混合料，减少取土或替代天然砂石1000万立方米，节约煤炭270万吨，增加产值84.6亿元，可创造巨大的经济效益。

据了解，目前我国建筑固体废弃物的处置方式主要有四种:回填高程、填海造地、堆山绿化和资源化。

业内人士分析，相对于我国产生的巨大建筑垃圾量，我国建筑垃圾资源化利用的市场还是很大的。如果中国建筑垃圾的资源化利用能达到欧美日韩的水平，这些建筑垃圾的资源化利用就能创造一万亿的价值。

2019年两会期间，全国人大代表、河北省建设集团有限公司董事长李保忠在接受媒体采访时表示:“2017年，我国产生建筑垃圾约24亿吨，其中作为资源利用的只有1.2亿吨左右，利用率只有5%左右。发达国家建筑垃圾回收利用率一直高于90%，日本部分地区回收利用率达到100%。因此，提高我国建筑垃圾的回收利用水平迫在眉睫。”

相关资料显示，一些发达国家将建筑垃圾的资源化利用作为一项长期的国家战略，通过法律保护、政府支持、先进技术开发应用等手段实现建筑垃圾的资源化利用。

《法治日报》记者梳理发现，早在1994年，德国就出台了《循环经济和废物清除法》，对建筑垃圾进行回收利用；日本通过了《废弃物处理法》和《建筑副产品妥善处理大纲》，从20世纪70年代开始推进建筑垃圾的回收利用。韩国的《建筑垃圾回收促进法》要求使用建筑垃圾回收品，并对未按规定使用建筑垃圾回收品者设定了处罚措施。

事实上，近年来，国家各部委相继出台了建筑垃圾资源化利用的相关政策法规和指导意见。

2011年，国家发改委发布了《资源综合利用“十二五”规划指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》，明确推进利用建设项目废弃物生产透水砖砌块、混凝土、市政工程制品等再生建材和道路材料，要求全国各地区建立健全建筑垃圾回收体系，实施建筑垃圾资源化利用工程。

2013年，国务院转发了国家发改委、住建部制定的《绿色建筑行动计划》，重点是“推进建筑垃圾资源化利用”。

2016年，中共中央、国务院印发的《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》提出了用5年左右时间基本建立建筑垃圾回收利用体系的目标。

2017年，国家发改委发布了《循环经济发展评价指标体系》，首次将城市建筑垃圾循环利用率纳入城市评价指标体系。评估结果将作为今后申请相关资金和政策支持的重要参考。

今年4月29日修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》于9月1日起施行，增加了建筑垃圾污染防治的具体规定。包括将“建筑垃圾”从原来的“生活垃圾”分类中分离出来，作为一个单独的类别进行管理；要求县级以上地方人民政府和主管部门加强建筑垃圾污染环境的防治，建立建筑垃圾分类处理制度、建筑垃圾全过程管理制度和建筑垃圾回收利用制度。工程建设单位必须编制建筑垃圾处理方案，采取污染防治措施，并报县级以上地方人民政府环境卫生主管部门备案。

今年5月8日，住建部发布了《关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》。为做好建筑垃圾减量工作，促进绿色建筑和建筑业转型升级，推动新《固体废物法》精神的贯彻落实，提出“到2020年底，初步建立各地区建筑垃圾减量工作机制”。利用科技创新优惠政策吸引投资。

此外，全国许多地方相继制定了地方建筑垃圾资源化利用规划:

云南省提出，到2020年，垃圾回收利用率提高到35%以上，基本建立餐厨垃圾、建筑垃圾回收利用体系；

安徽省提出，到2020年，省辖市建筑垃圾利用率达到70%以上，县城建筑垃圾利用率达到30%以上。

贵州省政府办公厅印发《关于加强建筑垃圾管理促进资源化利用的通知》指出，到2020年，各市、贵安新区建筑垃圾资源化利用率达到30%以上；

湖南省住房和城乡建设厅发布了《湖南省建筑垃圾资源化利用发展规划》，明确了湖南省建筑垃圾资源化利用的发展方向和阶段性目标。明确到2020年，全省将规划建设37个建筑垃圾资源化利用基地，建筑垃圾资源化利用率达到35%以上；到2025年，全省规划建设60个相关基地，资源利用率达到70%以上；到2030年，全省规划建设相关基地75个，资源利用率达到85%以上。

如何让提高建筑垃圾资源利用率的计划真正落地？中国建筑材料工业规划研究院副院长苏提出三点建议:

首先，出台配套政策，支持建筑垃圾资源化利用技术，培育建筑垃圾资源化利用企业，加大对资源化利用企业在产品销售、用地保障等方面的支持力度。

其次，要充分发挥政府的主导作用，鼓励规划、设计、施工、运输、拆迁等单位积极参与，进一步加快资源利用的技术创新。组织开展建筑垃圾资源化关键技术的科学研究，努力拓宽建筑垃圾资源化的途径和渠道。

再次，要进一步提高资源利用的市场化水平。通过税收等优惠政策，吸引企业和社会资本进入建筑垃圾资源化利用行业，调动市场主体的积极性。

今年5月8日，住建部发布了《关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》。为做好建筑垃圾减量工作，促进绿色建筑和建筑业转型升级，推动新《固体废物法》精神的贯彻落实，提出“到2020年底，初步建立各地区建筑垃圾减量工作机制”。

利用科技创新优惠政策吸引投资。

再次，要进一步提高资源利用的市场化水平。通过税收等优惠政策，吸引企业和社会资本进入建筑垃圾资源化利用行业，调动市场主体的积极性。

编辑:林经纬