规范招投标主体行为发挥好市场和政府作用——《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招投标主体行为的若干意见》解读

近日，国家发改委等13个部门发布《关于严格执行招投标法律法规进一步规范招投标主体行为的若干意见》，重点针对招标人、投标人、代理机构、评标专家、监管部门五个主体。提出了二十条具体措施，对进一步完善招投标制度，促进招投标市场更加公平，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用起到了关键作用。

一、《意见》的背景和意义

招标投标制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分。我国建立20多年来，体制机制不断完善，招投标活动不断规范，招投标市场更加公平公正。但是，也出现了一些新情况、新问题，亟待解决。比如，招标人主体责任落实不到位，各种不合理限制和隐性壁垒仍在“迭代更新”，各种规避招标、虚假招标、围标串标手段更加隐蔽，有关部门和领导干预招标，招标代理机构水平参差不齐，评标专家履职不公等。针对上述新情况、新问题，《意见》依据中央“简政放权”、“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”等改革思路，从规范招投标当事人的角度出发，坚持系统性、科学性、全面性、有效性原则，从众多法律法规和各地长期积累的实践经验中总结出一系列具体措施。总的来说，这些措施有一个鲜明的特点，就是紧紧围绕如何在招投标领域充分发挥市场和政府两个作用这个中心问题，具体体现在以下几个方面:一是通过引导择优，促进竞争，从而充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；二是强化主体行为规范，重点打击违法行为，完善监管机制，更好地发挥政府作用。

二、《意见》的内容紧紧围绕发挥两个作用。

在招投标活动中发挥好市场作用

招投标本身是一种充满自由竞争的市场活动，招投标制度本质上是一种通过竞争手段选择承包商的交易方式。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，既是深化投融资体制改革的应有之义，也是招投标制度的活力之源。《意见》高度重视发挥市场的作用，积极稳妥地向广度和深度推进招标投标活动市场化改革，减少政府对公共资源的直接配置，减少政府对具体招标投标活动的直接干预，使市场在招标投标活动中发挥更大作用，促进招标投标活动效益和效率最大化，使参与招标投标活动的企业具有更大活力和更大空空间。

1、引导择优。第一，强调编制招标文件，明确择优标准。如《意见》第(一)、(二)点强调招标人和招标人代表应当高质量编制招标文件，使用标准文本，认真制定投标人条件和评标标准等。，并且还提出了“四不准、三不准”，使作为评标标准的投标文件具有充分的“优点”属性。二是加强对评标报告的审查，检验择优过程。比如《意见》第一点要求招标人在中标候选人公示前认真审查评标报告，提出五个审查要点，以及建立公示评分情况和否决理由的机制，目的是确保评标过程真正成为择优过程。第三，注重评标质量的提高，确保最佳结果。比如《意见》第一点重点关注评标质量，要求评标委员会对评标过程中可能发现的四类问题，要及时采取相应的、不同的措施。同时要求招标人提供科学设置评标标准和方法、合理设置专家遴选专业、保证充分的评标时间、完善智能辅助评标机制、灵活确定评标劳务费支付标准等支持，为评标委员会在评标中提供良好服务。所有这些措施都是为了确保通过高质量的评标最终取得最佳结果。

福建省通过规范招标文件质量，引导择优，在实践中也积累了一些经验。2017年，福建省启动工程领域网上公开招标工作，大力推进行业监管部门按照国家规定的标准文件发布招标文件电子模板，2019年在全省范围内规范房屋、市政、交通、水利、信息化、渔港、工业等六大行业三级招标文件编制。招标人应当统一按照电子模式编制招标文件，尽可能减少人为因素的干扰，避免设置不合理的条件排斥和限制潜在投标人，进一步推动招标人根据项目的具体特点和实际需要编制招标文件。上述一系列措施有效促进了工程招标活动的顺利进行，招标投诉明显减少，全省招标项目平均节约率明显提高。

2.促进竞争。一是严格执行强制招标制度，确保竞争机制的运用。如《意见》要求“项目审批部门依法确定的招标范围、招标方式和招标组织行为，未经批准不得随意变更”。严禁以配套、发包等方式规避招标，严禁实施“公开招标但隐性招标”等虚假招标；依法必须招标的项目，不得违法采用非招标方式，最大限度地采用公开竞争方式，提高市场配置效率；不得采用抽签、摇号、摇号等非法方式直接选择投标人、中标候选人或中标人。二是采取多种机制，拓展竞争的广度和深度。比如，《意见》要求，除特殊情况外，对依法必须招标的项目，应当实行全过程电子化交易。众所周知，全程电子化交易可以大大降低投标人的成本。因此，采用全流程电子化交易的招标项目，往往涉及全省上千家投标人，竞争程度比线下过程激烈得多。再如《意见》第一点，鼓励建立依法必须进行招标的项目招标文件公平竞争审查机制，充分保障招标活动的公平竞争空。在促进竞争方面，福建省也在电子招投标实践的全过程中，开展了一系列符合《意见》精神的工作。2017年，先后发布《福建省公共资源交易平台管理规则》、《福建省公共资源交易平台服务标准》和《福建省公共资源交易平台系统安全及性能评估规则》，实现交易平台升级和标准化，为全面普及电子招投标奠定制度和平台基础，2018年底在全国实现法定必须招标项目全流程电子招投标；率先在全国范围内实行网络远程异地评标。2018年，在出台相关制度的基础上，在地级市省级市县之间建设了远程评标调度系统，与宁夏、西藏开展了10余次。努力推动电子招标中的核证机关互认。2019年将通过打破技术壁垒推进CA互认互签，实现省内所有活跃CA厂商互联互通，初步实现与省内企业数字证书、电子签名公共服务平台对接。今后，参与投标活动的企业用户将“一章管理”，进一步方便投标，促进竞争。

发挥好政府在招投标活动中的作用。

在市场资源配置中起决定性作用，但没有充分发挥作用。一些领域需要政府调控来维持宏观经济的稳定，尤其是在公共资源的分配方面。招投标活动需要充分发挥政府的作用。通过加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，可以弥补市场失灵，管好那些市场管不了或者管不好的事情。政府是创造公开、公平、公正、诚信市场环境的主体。《意见》充分体现了政府的主体作用，提出坚决打击违法失信行为，加强评标专家和招标代理机构规范化建设，落实监督管理责任，自觉用好“看得见的手”。

1.总结违规行为的类型，增强监管的可操作性。《意见》在总结现有法律法规规范性规定的基础上，充分结合当前实际，归纳了投标人、评标专家、招标代理机构及其从业人员等招标投标主体的20余种不规范行为，为招标投标主体提供了遵循，增强了招标投标行政监督的针对性和可操作性。比如《意见》第一点严格规范了招投标和履约行为，界定了“六不准”的情形，不仅规范了投标人的招投标行为，还扩展到规范中标后的履约行为。再比如，《意见》点明确了“二要、八要”的情形，既涉及违法行为，也涉及违反职业道德的行为，全方位严格规范评标专家。比如《意见》中明确了“五不”，提出代理机构的行为应当依法合规，诚信自律经营，不得违规承揽业务，不得参与围标串标，不得泄露保密信息。总结招投标主体的各种不规范行为，有助于有针对性的监管，为监管实施提供依据，这在福建省的工作实践中也有所体现。2021年，福建省出台《工程招投标涉嫌违法行为大数据分析规则V1.0》，以大数据分析的手段，对交易数据进行全面整合、挖掘和整理。通过建立数学模型，对投标主体的行为进行监测和分析，并进行线索关联分析。预设了规避招标、裁剪、贿赂专家、层层转包、招标串标、主题线索等五个专题进行综合分析。实现智能预警，对“招标专员”、“组团招标”、“标王”、“关联人员”等重点环节进行监督检查，严厉打击违法行为。

2、重拳打击遏制违法、失信行为，增强监管实效性。一是严厉打击团伙组织性违法行为。《意见》第点，提出“两个关注”，要求关注“陪标专业户”和“抱团”投标现象。针对危害范围广、危害程度深的团伙组织性违法行为，《意见》第点、第点又提出“两严”，严厉打击“标王”及其背后的违法犯罪团伙；严禁评标专家组建或加入影响公正评标的网络通讯群组。二是关注应处罚不处罚、以轻替重等违法处罚行为。如《意见》第点中明确，对查实的违法行为，应严格实施行政处罚，并纳入信用记录；还明确不得以行政约谈、内部处理等代替行政处罚，不得以行政处罚代替刑事处罚，确保有错必纠、处罚标准统一、处罚措施落实见效。为破解应处罚不处罚、以轻替重难题，福建省建成“招投标在线投诉